WTO部长会议:内罗毕会议应当反思全球贸易的未来

11 十二月 2015

再过几天,贸易部长们将汇聚在肯尼亚首都内罗毕,参加WTO的第十届部长会议,这也是WTO最高级别会议第一次在非洲大陆举办。

 

会议将庆祝WTO的二十周年,部长们也可能达成一系列的成果,包括的内容可能涉及农业,发展和最不发达国家议题,“规则”,以及规划该组织未来的工作特别是多哈回合和其他所谓的新议题。

 

虽是准备工作大张旗鼓,但是观察人士担心,几个月的准备和谈判的结果却可能是一无所成。WTO成员们对几个特定成果的内容,以及如何对待未来的谈判工作,都还存在分歧。在未来几天,以及今后几个月甚至几年,部长们需要做一些非常棘手的决定。

 

同时,贸易治理的结构正在迅速变迁,WTO能否以及如何应对和调整自己,也是部长们面临的一个重要问题。

 

世界在变,WTO的角色将是如何?

 

上个月,多哈回合谈判已经进入第14年,该谈判是2001年11月在卡塔尔首都启动的。当时,WTO成员们的目标是在2005年1月完成谈判,并把发展作为这轮谈判的核心。

 

但是,自那以后,谈判多次失败和停滞给WTO成员们一些不同的教训。最近几年,描绘多哈谈判的形容词和比喻也往往是负面的,比如,说多哈回合处于挣扎之中,停滞,垂死,僵尸,或者直接宣告死亡了。WTO无力更新全球贸易规则,也使很多人担心,多哈回合的挑战将最终将导致这个多边贸易组织变得无关紧要。

 

在一些贸易圈子里,另一个经常提出来的问题是,多哈回合最初的授权能否充分了解当今世界的需要,现在已经不是2001年的世界。但是,另一些人则认为,放弃多哈回合的想法是站不住脚的。

 

WTO的20年,全球贸易场景的确经历了显著的变化。WTO从当时的128个成员,发展到今天的162个成员。包括今年11月30日刚刚加入的哈萨克斯坦。

 

2001年加入WTO的中国,现在已经是世界上最大的出口国。根据WTO国际贸易统计2015年版,发展中国家,特别是新兴经济体比如巴西、俄罗斯、印度、中国和南非,正在世界货物贸易中发挥越来越大的作用。

 

区域和双边贸易协定也迅猛增长,截止这个月WTO共收到619个此类协定的通报,其中超过400多个是生效的。“超大型区域”贸易协定,比如最近结束谈判的跨太平伙伴关系协定(TPP)引起了特别的关注,关注的问题包括:协定的经济影响,协定袭入传统贸易协定所不涉及的领域。

 

与此同时,平均应用关税降低了一半——从1995年的15%降低到目前的不到8%。贸易额增加了一倍,虽然受全球金融危机影响最近几年贸易出现增长乏力的形势。此外,得益于新技术和因特网的发展,数字经济发展迅猛,电子商务大大降低了贸易成本,促进了跨境贸易。

 

与全球经济持续演变的速度相比,多哈回合(又称作多哈发展议程)的进展微乎其微。一些批评人士指出,多哈回合拖累了WTO的工作、信誉和潜力,并批评多哈回合授权的范围,一方面过于宽泛,以致于很难达成结果,另一方面又过于狭窄,未能解决迅速变动的贸易形势。

 

结果是,一再的说WTO处在十字路口,虽然该组织的其他几个支柱运行良好而且被认为很成功,比如WTO的贸易监督和争端解决机制。

 

比如,贸易监督在2008年金融危机期间和之后发挥了重要的作用,增强了WTO成员贸易政策措施的透明度。WTO的争端解决机制在今年11月到达一个里程碑 ,处理了第500个争端案件。

 

但是,如何加强和改进这些支柱的工作,也是一个问题。成员们在各个领域通报的步伐比最初设计的程序缓慢很多。争端解决机制的问题是,自己成为成功的受害者,现在面临的案件数量和复杂程度超出了现有的资源,导致案件审理的严重拖延。关于如何解决这些挑战,也是WTO成员国和秘书处官员们讨论的一个议题。

 

虽然如此,关于WTO的媒体头条往往还是多哈回合谈判的进程。

 

从后巴厘到后内罗毕

 

经过了一系列的停滞和倒退,2013在印度尼西亚巴厘岛举办的贸易部长会议宣布成功的达成了WTO创立以来的第一个全球性贸易协定。批评之声有所缓解。

 

巴厘达成的协定被称为贸易便利化协定(TFA),目的是简易化海关程序,从而加快贸易流动的速度,协定也将为发展中国家提供技术援助和能力建设以帮助他们履行承诺。协定把成员的承诺和履行承诺的能力联系起来,这在WTO所有协定中也是第一次。

 

至于贸易便利化协定的经济影响有很多估算,今年的世界贸易报告推测协定一旦生效,每年的货物出口将每年增加一万亿美元。但是,协定能否生效也尚不明确,在本刊撰写时为止,仅有56个WTO成员批准了这个协定,仅占所需审批成员数量的一半。

 

巴厘部长会议也宣布了一些其他与农业和发展有关的成果,虽然这些成果都是没有法律约束力。其中,最值得关注的一项是部长们承诺为多哈回合谈判重新注入活力,特别是制定一个“明确界定的”后巴厘“工作方案”。当时,部长们确定了没有约束力的优先领域,并指示成员们继续工作,在WTO的委员会和谈判小组就部长会议没有解决的问题寻找解决方案。

 

当时,很多人认为巴厘取得的成果好比给WTO的手臂上打了一剂强心针。两年之后,2013年部长会议的势头,在很多方面似乎又变为沮丧。

 

今年早些时候,成员们开始起早后巴厘工作方案,当时也试图回到多哈回合最困难的议题——农业、非农产品市场准入、服务和规则。但是,这些努力失败了,成员们在一些核心的问题上没有解决分歧,比如是否应当以2008年的农业和非农谈判文本为基础,以及如果作为基础,到什么程度,在2015年7月31日工作方案截止期以前应当有什么样的雄心水平。

 

复杂的历史,较低的期待,内罗毕会议的真正价值在哪些方面?部长们能否达成一个成果,从而把利益相关方的兴趣重新吸引回来?很多利益相关方已经几乎忽略了WTO的谈判功能。或者,部长会议未能达成重大的实际成果,也没有为将来设立明显的路径,这个162个成员组成的全球贸易机构从而进入一个前程未卜的未知水域?

 

回答上述问题的核心,至少部分的回答这些问题,将是成员们在他们计划的“部长宣言”中如何处理多哈回合,该组织未来的工作和尚未纳入谈判授权的所谓新议题。

 

一些主要成员,比如美国、欧盟和日本,反对在部长宣言中包含有确认多哈部长宣言的特定措辞,也反对有关继续多哈回合谈判的语言。这些成员表示可以在多哈回合的框架之外讨论这些同样的议题,以及谈判更新的议题。

 

与此同时,一些新兴经济体和发展中国家,比如中国、印度、南非、厄瓜多尔、委内瑞拉和印度尼西亚,则公开的提议在部长宣言的措辞中确认多哈回合以及自宣布多哈回合以来的所有部长宣言和决议。非洲国家团体也支持使用类似的语言。

 

新成员,可能的诸边成果

 

虽然在内罗毕绝大多数的关注点将是多边谈判,但是在“诸边”方面有一些有意义的进展。比如,一部分WTO成员在推动扩展信息技术协定(ITA)的产品范围,希望在部长会议期间正式的完成协定的升级版。该协定旨在完全取消一系列信息和通讯产品(ICT)的关税。

 

今年7月,这一群成员已经宣布他们达成了协议,将在现有ITA的基础上增加200多个产品进入免税清单。自那以后,这些成员在谈判完成这些产品的减让表和取消关税的时间表,目的是供这些成员的部长们在内罗毕正式签署。

 

另一个关税削减的倡议集中在环境产品贸易,目前的目标是尽快达成一个最终产品清单,但是消息人士透露可能难以在内罗毕会议之前完成,或者有可能在明年的某个时间完成。这个协定被称为环境产品协定,是2014年1月达沃斯会议期间启动了,真正的谈判是在当年的夏天在WTO总部大楼内开始的。

 

在内罗毕会议上,将有两个新成员加入WTO,他们是阿富汗和利比里亚。两个都是最不发达国家,他们的加入议定书已经在今年秋天获得通过。

 

本期特刊下面的几篇文章将回顾整个2015年在瑞士日内瓦进行的谈判和内罗毕会议的准备工作。文章将简要的分析主要谈判领域的先关历史,各自的授权,以及在部长会议之前的最新情况。

 

 - 《桥》报道团队

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