WTO渔业补贴规则:进展和前景

9 十二月 2017

克服渔业补贴负面环境影响的新规则是MC11最可能落实的成果之一。相关的谈判最初由2001年多哈宣言授权,但此后搁置数年,直到联合国公布了2030年可持续发展议程才得以重启。近期的提案提出了“基于效果的准则”,重点关注非法、未报告和无管制的捕捞(IUU)和对捕捞过度的鱼类的补贴,以及最开始就提出的普遍性问题:导致产能过剩和过度捕捞的补贴。目前看来,渔船经营者从事非法活动的补贴,承诺提高渔业补贴的透明度以及进一步的工作计划似乎是MC11成果中最可能涉及的内容。

从多哈授权到目前

多年来,渔业补贴一直是全球议程中的议题之一。全球渔业过度捕捞情况已经十分严重:根据粮农组织的统计,被评估的渔业资源中大约60%已经被充分捕捞,30%捕捞过度。全球舰队也严重过剩;由于捕捞能力的提升以及资源接近枯竭,全球渔业的捕捞生产率急剧下降,世界银行2009年进行的一项研究显示,2005年的平均产出率约是1970年的六分之一。

经济模型和案例研究的证据有力地证明了,对渔业的补贴刺激了行业资本过剩和不可持续的捕捞能力。根据最近的估计,每年对捕鱼业的补贴约为350亿美元,其中大约200亿美元以提高捕捞能力的形式提供。渔业管理可以在一定程度上抑制这些影响,但很少有效地执行,而且事实上都可以被资本过剩的船队所施加的政治压力破坏。

WTO成员就这一主题批准进行谈判,作为2001年开始的多哈回合的一部分,并在2005年时详细阐述了任务要求,即指示禁止某些有助于生产能力过剩和过度捕捞的补贴,提高透明度,并为发展中国家和最不发达国家成员提供适当且有效的特殊及差别待遇。谈判面临着技术挑战,特别是在制定渔业问题的可持续性补贴准则方面,同时由于该部门对发达国家和发展中国家的经济重要性,还面临着政治方面的挑战。

2007年的主席文件是谈判中里程碑式的成果,其内容包括禁止的补贴清单、可实施的渔业补贴新规则、一般例外情况以及一套复杂的科技援助制度,其中包括对靠近海岸的小规模捕鱼的例外扩增以及对更大规模捕鱼的例外收窄。2011年的主席报告进一步集中了谈判领域,如禁止补贴IUU捕捞的观点。

在间断了数年之后,联合国2030年可持续发展议程中的可持续发展目标(SDG)第14.6项提及了该问题,谈判也再次启动。这一目标要求在2020年前禁止导致产能过剩和过度捕捞的补贴,消除对IUU捕捞的补贴。跨太平洋伙伴关系(TPP)协议中的渔业补贴规则内容,似乎也激励了WTO成员,当然该协议现在已被更名为全面且先进的TPP(CPTPP)。

过去一年中各成员提出了大量提案。这一议题主要支持者包括新西兰、冰岛、巴基斯坦;欧盟;印度尼西亚;非洲、加勒比海和太平洋集团(ACP);阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴拿马、秘鲁和乌拉圭;最不发达国家集团;挪威;中国;美国。今年上半年提交的提案在七月份的时候整理在一起,然后支持者们在九月提交了一份纵向汇编文本。在MC11的准备期间,谈判者们已经就这一汇编文本开展工作,期间各成员持续增加正式提议和文本建议。他们也一直在讨论哪些议题已经时机成熟可以成为MC11的成果内容,哪些议题可以列入进一步谈判的工作框架以待成为第十二次部长级会议的候选内容。

布宜诺斯艾利斯会议前瞻

已经提出的提案包括:根据其“效果”对补贴进行限制,特别是与IUU捕捞和已经捕捞过度的鱼类捕捞相关联的补贴。这两个限制被认为最有可能达成协议,因为在这方面基本达成了谅解,即:在这些情况下的补贴,特别是对臭名昭著的IUU捕捞的补贴,至少在原则上可以适用于所有WTO成员一样。针对发展中国家的特殊差别待遇例外将使发达国家难以接受协议,而这种方法可以避免或尽量减少此类争论。然而,这种理解并未取得坚定共识;有一些提案中包括了这些限制的例外情况。

许多提案还包括了对成本补贴的限制——如船舶建造等资本成本或燃料等运营费用。大部分提案对这些补贴的准则包括了例外情况,例如由ACP和LDC集团提出的提案中,对小规模的捕捞和在WTO发展中国家成员的专属经济区捕捞作业给予了大范围的特殊差别待遇例外。

谈判中的关键议题

对非法、未报告和无管制捕捞的补贴

在所有议题中,对IUU捕捞的补贴准则在某种程度上是MC11最有可能达成的候选成果之一。非法和未报告的捕捞是全球渔业普遍存在的问题;有人估计其每年造成的损失高达230亿美元。SDG第14.6项中明确提到了该问题,具有明显的政治吸引力。谈判中的核心问题是如何在不同的司法管辖区确定IUU捕捞和由此所需的补贴准则。最近公开讨论的一个更加深刻、更加政治敏感的问题是如何设计WTO准则以避免产生对不同海域的管辖争议问题。

确定会触发补贴限制的活动:渔业管理机构的列表

大多数关于IUU捕鱼补贴的提案认为渔业管理机构(RFMO)最近公布的轮船列表可以用来触发限制:如果轮船或是经营者列入清单,对其的补贴就会受到限制。

但对于如何使用这一清单,不同成员提出了不同的方法。其中,由新西兰、挪威和最不发达国家集团提出的方法,将会对列入任何RFMO清单的轮船自动触发实施补贴限制。其他成员则关心RFMO确定轮船清单的流程,并提议WTO成员对这一触发行为保留更多的控制权。例如,一些拉丁美洲国家的提案,使WTO成员有权界定RFMO清单上的船舶是否适用于补贴禁令。中国提出更高水平的管控提案,要求一项补贴限制实施之前需要船舶补贴方核实所谓的IUU活动。

确定触发补贴限制的活动:国家清单和决定

第二种方法是对国家政府认定的IUU捕捞船舶实施补贴限制。认定可以由船旗国、补贴政府或是由沿海国家完成。欧盟、新西兰和其他国家提出认定可以采取国家IUU船舶清单的形式。一些拉美国家成员和最不发达国家集团也提出,认定范围可以更广泛一些,各方可以基于国家立法认定船只或是经营者从事IUU捕捞。有些成员认为在确定的情况下,当船只被沿海国家认定在其海域进行IUU捕捞时可以进行限制,这一想法引发了对某一成员能够影响另一个成员补贴责任的担忧。挪威的建议提供了一条中间路线,在其提案中,发放补贴的成员需要检查领取补贴的经营者近期有没有在其他成员的专属经济区内未经许可作业。

对已经过度捕捞的鱼类的补贴限制

有好几个提案包括了对已经过度捕捞的鱼类的捕捞补贴限制。根据联合国粮农组织(FAO)提供的资料,全世界31%的鱼类已经过度捕捞。

新西兰和最不发达国家集团提出了较为激进的计划,将对所有被认为过度捕捞的鱼类实施补贴限制。其他成员则对实施限制提出了较为缓和的标准,欧盟和拉美集团提议要求补贴对过度捕捞的鱼类有负面影响,而欧盟和非加太集团则限制对以过度捕捞鱼类为目标的船舶的补贴规则。欧盟还提议在领海范围内进行的捕捞活动不在限制要求范围内。

新西兰和拉丁美洲国家集团的提案建议对哪些鱼类已经过量捕捞给出客观的定义。其他成员则提议依照国家或区域渔业当局的决定,尽管人们对这些决定的可靠性表示质疑,并对它们是否以及在多大程度上会受WTO的审查提出了关切。

另一个问题是,这一规则是否应扩展到未经评估的鱼类上。新西兰和欧盟提出的两项提案认为在鱼类状况不明确或科学信息不足的情况下,也应适用这种对补贴的限制,这一想法引起了一些成员的关注,特别是那些鱼类评估信息有限的成员。

造成产能过剩和过度捕捞的补贴

一些成员提议限制增加捕捞船队能力的补贴,或者是导致产能过剩的一般性补贴,或者是界定一些特定种类的补贴。欧盟的提案重点放在提高产能的补贴上,认为产能过剩是过度捕捞和库存枯竭的根本原因。然而,许多发展中国家成员担心,限制其增加捕捞能力补贴的规则,例如建造船只或支持更大动力的发动机,将限制它们支持国内渔船船队增长的能力。

例如,ACP和LDC集团、拉丁美洲国家集团和欧盟以及印度尼西亚的提案包括各种对发展中国家的限制例外:最不发达国家、小规模捕鱼、在专属经济区内的捕捞或各渔业管理机构配额内的捕捞。在欧盟和印度尼西亚的提案中,一些例外将受到渔业管理的限制,以确保补贴不会造成进一步的过度捕捞,而这正是关键所在。

成员试图通过不同的方式解决导致过度捕捞的补贴问题,同时谈判者经常将此问题与对过度捕捞鱼类的补贴规则放在一起讨论。印度尼西亚和最不发达国家集团建议对经营成本的补贴采取具体性限制,这些补贴通常被认为助于捕捞作业,因此可能会导致过度捕捞。燃料补贴占全球经营成本补贴的很大一部分,一直是谈判中的一个难题。墨西哥和一些成员认为,渔业补贴规则可以覆盖有益于渔业的横向性补贴(即横跨整个经济)。而另外一些成员认为,这一规则应该包括补贴与反补贴措施协议中界定的特定性补贴。欧盟已提出在新的渔业补贴协议中排除燃料减税机制。

特殊和差别待遇

在最终协议中是否需要和需要多少特殊差别待遇的问题可能取决于最终限制的幅度。在讨论中有一个重要的政治和技术方面的问题:美国尤其不愿意看到在WTO协议中适用对发展中大国更为灵活的规则。迄今为止,已有提案中基于效果的部分包括很少或是根本没有特殊差别待遇内容,而且主要是以延长措施实施时间的形式出现。相反,在增加渔业产能补贴纪律方面也进行了更广泛的关于特殊和差别待遇的讨论,其中许多讨论认为LDCs可以从这些禁令中豁免,禁令主要适用于发展中国家专属经济区以外的捕捞和大规模的捕捞。但是,其他成员认为这将会把许多捕捞活动排除在规则之外。

MC11及之后事宜

2017年,成员们在渔业补贴方面做了很大的推动,特别是提供了一个有助于实现SDG第14.6目标的成果。虽然政治期许很高,谈判势头积极,但在技术和法律层面谈判还很复杂,这意味着目前还不清楚已经提出的提案中有哪些内容将可能成为MC11的成果。这在很大程度上取决于WTO中那些最大的成员的灵活性。

美国和中国都是在近期才正式开始渔业补贴谈判,分别提出了关于透明度与IUU问题的关注,而这两者之间没有明显的共同点。被动的成员是否有足够的灵活性来采纳雄心勃勃的成员能接受的规则,这一点还有待观察。似乎有可能的是,无论是否在布宜诺斯艾利斯达成一致,都将需要对工作方案进行补充,以解决遗留问题,在2019年之前,也就是2020年SDG第14.6条截止期限的前一年进一步交由第12届部长会议批准通过。

9 十二月 2017
再过几天,贸易部长和谈判代表们就将齐聚阿根廷的布宜诺斯艾利斯,参加世贸组织(WTO)的第11届部长会议(MC11),这也是世贸组织的最高级别会议首次在南美举行。 今年的部长会议处在WTO遭遇挑战的时刻,上个月刚刚庆祝了关贸总协定 (GATT)成立70周年。但是,WTO内正在讨论的谈判议程却相对局限于布宜诺斯艾利斯的会议。部长们可能达成协定的领域(存在不同的雄心水平)包括农业、电子商务、...
Share: 
9 十二月 2017
尽管成员们在首次批准了全球农产品贸易规则后的23年里,农业谈判只向前迈进了几小步,但农业一直处于WTO谈判的中心位置。削减扭曲贸易的农业补贴和改善市场准入是2001年部长会议发起的多哈回合谈判的关键内容。然而,在前两届部长级会议中通过的更广泛的一揽子协定中也包含了食品和农产品贸易问题,在这一基础上,布宜诺斯艾利斯会议还有很多可以讨论。有很多问题仍待解决。...
Share: