WTO上诉机构裁定,修改后的美国原产国标识措施(COOL)违反贸易规则

22 五月 2015

周一,WTO最高法庭裁决说,美国原产国标识机制(COOL)的修订版仍然存在对加拿大和墨西哥进口的牲畜和肉类的歧视行为,此项裁决确定了早前合规专家组所作结论中的大部分内容。

 

然而,上诉机构指出,由于专家组的记录尚缺乏足够的无争议事实,因此难以比较美国政策和加拿大/墨西哥所建议的替代措施,故而无法就修改后的美国原产国标识措施是否是不必要的国际贸易壁垒这一问题得出最后的结论。

 

案件历史

 

最初的原产国标识政策实际上是2002年美国农业法案中规定的一系列工具之一,在2009年得到修改,根据该政策,生产者被要求通过产品包装上的标识告知美国消费者肉的原产国。该标识可以属于5个不同的大类,每一个大类又分为3个子目录。措施规定,关于肉类切割的消费者信息应当以“XX国出品”的形式表述一个或多个特定国家。

 

该措施遭到加拿大和墨西哥向WTO的起诉。WTO上诉机构在2012年认定,美国原有的原产国标识政策违反了国际贸易规则中的非歧视性要求,从而再次肯定了2011年的专家组的裁决。(《Bridges Weekly》,2012年07月04日

 

更具体来说,上诉机构认定,通过标识传递给消费者的信息量太过粗略和不准确,远未达到足以追溯到上游家禽生产商和加工商所需的信息度。上诉机构还解释了正是这些信息保存和核实规定措施使得产品之间出现分化,也因此更加鼓励美国生产者加工本国生产的产品、而不是进口的同类产品。

 

在2013年,美国修改了原产国标识规则,增设了新的要求以“加强”标识准确性。结果是,所有美国的动物屠宰都归属于三个鸡肉切割大类:美国原产,美国和他国混合产,以及从国外屠宰场直接进口。这些标识显示出生产的每一个步骤发生的地方——出生、生长和屠宰。

 

对于境外屠宰的动物,包括涉及各个生产步骤的特定产地信息,属于可自愿标注的“外国原产”鸡肉切割类别,只要有关具体信息能够得到妥善保管,可以不在产品上进行标注。

 

在修改后的措施中保留了对肉末的标识要求,即所有涉及的肉类原产国必须基于“库存允许”60天的标准进行列明。根据这条规定,如果来自一个特定原产地的肉类原料在一个加工商的库存中停留不超过60天,那么这个国家将不算作标识上出现的原产国。

 

根据加拿大和墨西哥的要求,成立了一个由最初争端小组成员组成的合规专家组,检验修改后的原产国标识措施是否与WTO规则一致。专家组在去年10月份作出了不利美国的裁决结果,那以后,所有涉案方都对裁决的法律和事实面提出了各种不同的申诉。

 

持续的不成比例的负担

 

周一的裁决中,上诉机构驳回了美国的辩护,同意专家组的意见,即修改后的原产国标识措施中的记录保存和核实要求继续对家禽生产商和加工商施加着不成比例的负担。

 

此外,他们称,这种负担不能够以提供消费者有关家禽出生、生长和屠宰的信息的需要为由来解释。相应的,由这些要求导致的对进口家禽造成的有害影响不是仅仅用“正当管制区分”就能解释根源的。

 

上诉机构确定,与最初的政策相比,生产点标识措施增加了某些鸡肉切割的标识数量,进一步标注出最终在美国进行屠宰的家禽的不同国外产地,更加导致了产品分化。

 

鉴于此,上诉机构驳回了美国的申诉,美国称专家组的结论是根据的“不正确的假设”情形,而不是实际的贸易形势。

 

上诉机构还观察到,根据修改后的原产国标识措施,最初措施中定义为自愿执行的有关列明外国鸡肉切割步骤的产品特定信息条款,现在变成强制性措施了。上诉机构成,这意味着家禽和肉类生产商必须保持更多的记录以充实其原产地信息。

 

可能的标识不准确

 

从消费者信息方面,WTO的法官们还维持了专家组的调查结论,即在修改后的原产国标识措施中可能存在的标识不准确。

 

比如,“当动物出生和生长在另一国,随后又在美国进行养殖,这样的情况,只需要标明美国生长的部分就可以了。”这样的养殖信息是不准确的,因为出口到美国的架子牛有68%的时间都是在出生国为羊的,而结果其肉类产品却被标注为仅仅在美国进行了养殖。

 

在这方面,专家组指出,尽管存在着对生产商和加工商强制实施的、伤害进口家禽竞争力机会的上游记录保存规则,在美国消费的57.7%到66.7%的牛肉和83.5%到84.1%的猪肉仍然不含有关于原产国的消费者信息。

 

对于上诉机构而言,如果把这些例外情况整合进原产国标识措施中考虑的话(例外情况也是政策整体构架的一部分),就进一步支持了上诉机构的结论,即对进口家禽造成的有害影响不是仅仅用“正当管制区分”就能解释根源的

 

原产国标识措施还是替代措施

 

上诉机构澄清说,根据WTO关于贸易技术壁垒(TBT)的协定第2.2条,专家组的任务是“决定被调查的这项技术规则是否限制了国际贸易,超过了实现正当目标所必需使用的技术规则。”

 

WTO法官们说,原则上,对一项技术规则应当进行总体审议,以评估其为实现目标所能达到的贡献程度。上诉机构因此认定,专家组不正确地排除考虑两类原产地标识,因而得出了这样的结论,认为修改后的原产国标识法案对给消费者提供原产地信息这个目标作出了“相当程度的但是仅仅是部分的”贡献。

 

上诉机构认为,根据WTO关于贸易技术壁垒(TBT)的协定第2.2条,评估是否一个替代措施能够为实现目标达到与现行措施同等的贡献程度,对于决定是否一项技术规则为实现正当目标而超出了必要程度、导致限制了国际贸易,是至关重要的。

 

但是,上诉机构也指出,这并不意味着起诉国“必须证明其建议的替代措施能够达到与被起诉的技术规则所能达到的相等贡献水平。”

 

针对这个分歧,上诉机构驳回了美国的辩护,同意专家组的意见,即提供相对少的信息(甚或是更不准确的信息)但具备更大范围产品覆盖率的替代措施,可以被认为是与美国自己的原产国标识法案修正案达到了“同等的”贡献水平。

 

为实现合法目的的风险

 

2.2条还规定,不能达成合法目的的风险必须在分析一项技术规则的时候纳入考量。上诉机构成,这要求专家组首先确定风险的性质和由不达标导致的后果的严重性。

 

在先前的专家组程序中,专家们称,与不能达成合法目的相联系的风险是“消费者会被错误信息误导。”但是,根据记录中的证据,他们并不能决定消费者总体上对原产国或者生产点等此类信息的兴趣程度。

 

对专家组而言,这意味着他们不能断定不能达成合法目的所造成的结果的严重程度,他们不能把这些风险纳入2.2条下整体的权衡和平衡过程进行考虑。上诉机构则不同意专家组的这种量化的处理方式。

 

上诉机构成,“在这样背景下,对不能达成合法目的的风险本质和后果严重性进行一次质化的关联分析是更加合宜的办法。”在评估风险中出现的困难或者不精确性不应当影响专家组评估这个因素的责任。

 

替代方案分析

 

上诉机构推翻了专家组的这个结论:即加拿大和墨西哥没有能够说服大家,为什么修改后的原产国标识措施违反了TBT协定的2.2条。上诉机构认为专家组在评估“不能达到正当目标的风险”因素中出现的错误。

 

尤其是,上诉机构认定,这个错误意味着专家组没能履行职责、在评估是否两个替代措施能达到与现行原产地标识措施修正案同等贡献水平时将“不能达成正当目标造成的风险”纳入考虑。

 

但是,上诉机构还称因为专家组的记录中缺乏足够的事实证据,他们还没有资格评估这两个建议的替代措施是否比修改后的原产地标识措施造成更加少的贸易限制;是否对于美国来说是合情合理的;以及对于达到目标作出同等水平的贡献。

 

最后,上诉机构对修改后的原产国标识措施是否符合TBT2.2条规则,没有作出裁决。

 

下一步

 

WTO上诉机构是国际贸易争端获得最后解决的法庭。根据2013年6月美国与加拿大和墨西哥分别达成的协定,如果美国在合规程序调查中败诉,起诉国可以要求有权搁置对WTO协定中承诺减让和其他义务的实施。这样做是贸易规则所允许的。

 

这种措施即时在WTO规则规定的30天磋商期之后也是可以采取的。这也不会妨碍美国借助仲裁手段挑战起诉国对抗措施的权力。

 

美国方面,要求废除修改后的原产国标识措施的国内立法努力也在进行中。众议院农业委员会周三通过了有关法案。

 

该法案还需要整个众议院的通过,参议院层面也需要在委员会和全体大会中通过同等的措施,并最后要求美国总统的签字。

 

支持该法案的众议院农业委员会主席Mike Conaway,周三公开呼吁美国遵守上诉机构的裁决。

 

他呼吁采取快速行动以避免加拿大和墨西哥的报复行动,他说,“上诉机构的裁决印证了美国农业部最近的一系列经济分析,说明这个失败的市场计划增加了额外的损失,而没有带来什么可以量化的好处。”

 

ICTSD报道。

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