联合国气候谈判为巴黎会议准备了一份复杂的草案文本

30 十月 2015

经过在德国波恩为期一周的紧张的多边谈判,谈判人员就有关全球减排机制的问题,同意通过一份长达51页的文本以供今年的气候大会上进行讨论。气候大会将在5周后召开,而全球减排机制也是“发达”国家和“发展中”国家之间经常出现惯性分歧的议题。

 

文件包括了一份35页的“协定”,还有一份16页的“决议”用于促使“协定”的生效。协定和决议加起来,理论上已经覆盖了所有与新气候体制运作和发挥作用相关的所有细节,包括体制的目的、长期目标、管理每一个参加国的气候工作、以及总的支持构架。

 

另有一份单独的关于在2020年底前升级气候行动的文件也将送交下次气候大会讨论。

 

联合国气候变化框架公约(UNFCCC)的缔约国们在2011年时同意达成一份2020后全球气候协定,接替将要到期的京都议定书,并计划在今年11月30日-12月11日法国巴黎举行的第21届缔约国大会(COP 21)上商议此事。

 

新的协定应当能够将全球气温控制在高出前工业时期水平的两度以内。这方面,所有缔约国在2013年同意提交“国家自定贡献预案”(INDCs),制定出最低限度的国内减排计划,有128个国家已经提交,其中欧盟已经全面介绍了他们的计划。

 

构建新的体制

 

在10月19日周一最后一轮谈判开始时,各方普遍拒绝会议联席主席们提议谈判人员缩减迄今为止的各方文本草案到一份20页的“非文本”的主张,最终同意在文本中做出规定,以确保核心的议题不会漏掉,使文件重新赢得“缔约国主权”。(《桥》周报,2015年10月09日

 

本周剩余的时间中,缔约国们主要是重新编辑和精简文本以适应新的建议。这些谈判分为9个分组讨论进行,侧重新体制中需要应对的气候行动的各个不同方面,包括减排、气候适应和损害、融资、技术发展和转让,以及其他议题。

 

根据地球谈判公报(ENB)的报道,一些代表担心,这个程序导致先前好不容易达成的一些妥协成果丢失,还有一些代表惋惜会谈没能把中心放在决议部分。

 

此外,就在各方争取在各个平行集团之间搭建新的气候协定的时候,有关一些耗时长久的新话题上的紧张关系也爆发出来,包括气候融资问题和对UNFCCC最初1992年文本如何解释的问题。

 

在各方从秋意寒冷的波恩散去的夜晚,许多利益相关团体表示,谈判人员们忙于澄清文本提案而没有进入到具体的文件草拟和谈判阶段,如此一来,代表们在巴黎大会上再见面时,将面临着达成一个有效气候体制的艰难战役。

 

不过,美国气候变化特使Todd Stern告诉记者们说,达成协定已经近在咫尺,但是各国政府仍需“把协定具体化,而这个问题是比较敏感和很有争议性的”。

 

谁买单?

 

穷国之间在气候融资的问题上出现分歧,也在上周五公布的文本上可见端倪。一种方案是所有缔约国都要采取行动部署或者促进部署气候资金,以配合各自不断变化的责任和能力。

 

另一种方案是只有发达国家(正如UNFCCC附件中定义的)提供新的额外的资金资源来帮助发展中国家减排和适应气候变化。

 

第三种文本方案将加大2020年以后的气候融资。还有一个更加具体的方案是自2020年底起,发达国家承诺每年增加资金资源至少1000亿美元。

 

一些方案建议各缔约国定期交流气候融资部署和用于吸引气候适应投资的新政策框架的相关信息,另一些方案则提出在减排和适应之间平等安排资源,或者认为适应融资应当是公共资金和馈赠资金来提供的。

 

尽管发达国家在2009年承诺,到2020年为止,每年追加气候资金1000亿美元,但是并没有一份多边同意达成的气候融资协定存在。发展中国家方面一直担心这个承诺不会兑现。

 

本月初,经合组织(OECD)与气候政策倡议联合发布了一份报告,尝试为融资的进展进行标准设定,结果发现,2014年从发达国家流向发展中国家的公共和私人气候融资大约有620亿美元,其中77%用于减排,16%用于适应,还有6%用于跨领域议题。

 

南非的主要气候代表Nozipho Mxakato-Diseko代表77国集团和中国谈判小组表示,经合组织的估算在联合国谈判中没有法律地位。

 

Mxakato-Diseko还说,“气候变化是关系生死的问题,我们对这个挑战极度认真。我们经常不得不在没有支持的情况下应对危机。发达国家有义务,象UNFCCC规定的那样提供资金。巴黎会议能否成功取决于我们在融资的核心问题上达成什么协定。”

 

欧盟首席代表Elina Bardram表示,鉴于资本集中和新的地缘经济格局的变化,有必要重新审议气候资金部署的基本情况。

 

谁采取行动?

 

关于气候融资的分歧也反映出对于发达国家和发展中国家在应对气候变化上“共同但有差别的责任和能力”(CBDR)原则这个跨领域核心问题的紧张冲突。现有的体制只规定富国减排,但是2011年的决议要求所有缔约国做出努力,导致在哪里采取气候行动的问题上产生几项不同的提案。

 

“共同但有差别的责任和能力”(CBDR)原则是最初公约的精神,尽管去年12月的年会上在原则的应用上有一些改动,但是原则的解释仍然是一个敏感话题。(《桥-生物多样性和自然资源》英文版,2014年12月14日

 

这样一来,上周文本中许多的增加都直接聚焦CBDR原则和平等原则,是联席主席精简版非文本长度的13倍。

 

削减国际交通运输排放的提案在被联席主席版本拿掉之后,又重新写进了协定的减排部分,建议各缔约国限制削减国际航空和航海燃料中的温室气体排放,包括与相关的联合国机构合作,即国际民用航空组织(ICAO)和国际海运组织(IMO)。

 

同时,减排部分还包括了一个提案,规定各缔约国应当“不诉诸任何形式的单边措施针对来自发展中缔约国的任何与气候变化相关的货物和服务”,并在公约中引用了几个和国际贸易有关的原则。

 

国际碳市场?

 

上周还新增了许多关于市场的文本条款,因为有几个缔约国不满联席主席的非文本中删除了大部分关于国际排放交易的内容。

 

新增条款包括了一份欧盟关于避免双重计算的提案,同时补充了来自环境完整性集团(EIG)的一份建议,规定碳市场应当确保“真正永久性新增的和经核实的国际性可转让减排成果”,还提交了一份瑞士支持国际排放转让的计算规则。

 

环境完整性集团(EIG)的成员有墨西哥、列支敦士登、摩纳哥、瑞士和韩国。

 

同时,巴西建议把一条“支持可持续发展的机制”从决议部分改到协定部分。

 

目前,在协定的减排部分中有形形色色的关于支持可持续发展的机制存在,从加强减排雄心水平到部署气候融资,从成本效率的减排行动激励机制到缔约国之间的联合减排和适应方法,还有环境整体性的标准和排放单位的转让。

 

同时,协定的前言将根据可能的瑞士提案,承认“给碳定价是减少全球温室气体排放中成本效率的重要途径。”根据世界银行的数据,大约有40个国家和23个城市正在使用碳价,有的是排放交易机制的形式,有的是碳税的形式。

 

一些专家建议,将不同的国内碳市场连接起来将有助于达成减排成效,这是最具成本效率的,他们也表达了对联合国在研究制定国际转让通用规则中的慢步调的担忧。

 

但是,上周的其他消息称,专家们不希望巴黎协定对碳市场的规定包含超过一些最低限度计算规则的内容,他们建议,这将对国际碳市场的发展和操作构成一个主要问题。这些专家希望巴黎大会能够为使用国际排放转让提供一个“抓手”,允许有兴趣的缔约国在气候谈判的后期研究制定相关规则。

 

下一步

 

为了准备巴黎大会,UNFCCC秘书处将很快发布一份联合报告,评估各国的国家自定贡献预案(INDCs)的减排总和是否能达到2度的减排目标,尽管文件并没有对每一个减排计划进行细节分析。

 

对国家自定贡献预案进行审议和将这些指标逐步升级都将是很难讨论的领域。本月早期,环境组织“气候行动追踪”的报告发现,迄今为止的减排计划只能将全球变暖的程度控制在2.7度以内,暗示仍然存在一个严重的“排放鸿沟”。

 

上周五的文本概括了审议国家自定贡献预案的几种方案,包括审议国内气候行动的透明度、全球盘点、实施便利化与合规。缔约国们正在考虑许多问题,比如计划每5年审议一次各国的自愿减排计划和建立一个合规机制。

 

但是,每一项领域和计划都要求在最佳方法和精确机制的基础上建立共识。关于国家自愿减排程序如何能在未来数年中付诸实践,以及是否新体系能够达成所需要的减排和适应性目标,这些都还是未知数。许多气候观察家们认为,以上问题的答案部分依赖于在审议机制的形式等主题上作出什么操作性的决议。

 

虽然谈判人员在巴黎大会之前不会再有机会碰头,11月8-10日之间将在巴黎举行气候部长之间的COP会前会议。11月15-16日之间,在土耳其的安塔利亚也将举行世界主要发达经济体和新兴经济体的G20领导人会议,将讨论气候变化协定的核心议题。在波恩会谈结束时,主席国法国还敦促各国在关键性的巴黎会议之前促进相互之间的磋商。

 

ICTSD报道;BBC,2015年10月23日,“哥本哈根幽灵环绕气候谈判”;路透社,2015年10月23日,“即将召开巴黎大会前夕,气候融资谈判拖慢了联合国谈判”;地球谈判公报,2015年10月25日,“波恩气候变化大会的总结。”

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