联合国气候变化框架大会第17次全体缔约方大会前夕的贸易问题聚焦

28 十一月 2011

可以用这样一个词来概括即将今年在南非德班举行的联合国气候变化框架大会第17次全体缔约方大会(Conference of the Parties,COP)的前景,那就是“不确定性”,但这也并不意味这一切一无是处。去年的墨西哥坎昆会议表明,有时降低期望可能是取得气候变化谈判结果的最好方法。回溯至2009年,在丹麦哥本哈根的缔约方会议上,许多观察家都信心十足地称,随时准备推出一项有关气候变化合作的全新且具有约束力的条约,然而期望越高,失望越大。

哥本哈根谈判的失败使得全球许多领导人耗费了相当大的政治资本,以至于使其不愿在下一年继续为之一搏。但会议前期的低迷情绪是否可以成为一剂良药消散笼罩在联合国气候变化框架大会缔约方大会上空的阴云目前仍未可知。今年的会议目标包括若干个总揽议程和一摞未完成的文本,这使得人们无法推断出今年的气候谈判将如何开展。

《京都议定书》的未来扑朔迷离

根据各方消息称,今年缔约方会议的头条新闻便是有关《京都议定书》(Kyoto Protocol)的内容。《京都议定书》签署于1997年,其第一阶段执行期,也是迄今为止唯一的执行期,即气候谈判“承诺期”(commitment period)开始于2008年,并将于2012年结束。《议定书》原本设想有第二个承诺期,并且各个国家已经在协商《议定书》未来谈判细节上花费了十多年的时间。但诸多影响因素已经导致下一轮谈判无法正常进行,只有少许可怜的几个可圈可点的因素使协议仍得以继续。

尽管所有其他缔约国一起就《京都议定书》开展谈判并签署了这一协议,但目前最重要的问题是《议定书》仍没有获得美国的认可。美国一直是有史以来最大的温室气体排放国,其高居全球首位的年排放记录直到2009年才被中国打破。美国退出谈判,至少会导致多边气候体系出现严重失衡。但更重要的是,考虑到美国对这一问题的贡献程度,其退出《京都议定书》或任何其他多边气候协议都会使得这一问题不能得到充分解决。科学家和经济学家们认为,解决全球性的问题需要所有主要的问题相关方的参与。美国坚决、明确地拒绝加入《京都议定书》,因而使得2007年在巴厘岛启动的新一轮谈判在一定程度上成为了促使美国加入谈判的一个“入口”。

此外,被称作为长期合作行动(Long-term Cooperative Action,LCA)的新一轮谈判是一种大幅度增加其他主要参与国家作用的谈判方式:尚未对《议定书》做出任何承诺的主要发展中国家经济体现在处于碳排放国列表的顶端。然而,长期合作行动的进程已经导致《议定书》陷入了一场混乱,因为许多发达国家现在均想搁置旧协议,并启用新的规则和原则来取而代之。以77国集团(G77)和中国为主的发展中国家,紧紧抓住《联合国气候变化框架公约》的总体框架,并坚持《京都议定书》应该开始一个新的承诺期。原因之一是发展中国家认为《议定书》的前提是公平和公正的,例如发达国家应该在减少碳排放方面起到带头作用,并尊重发展中国家首要关注的发展问题。这两个观点尤其体现在《公约》对发展中国家缓解和适应气候环境变化问题相关活动的财政和经济支持上。对于发展中国家来说,长期合作行动将作为《京都议定书》的补充协议,而不是替代。

有消息称,日本和俄罗斯曾在去年表示,他们不打算签署《议定书》的第二阶段承诺。然而,特殊的投票规则和《议定书》中创立的其他一些规则仍然可以保证协议有效。包括清洁发展机制(Clean Development Mechanism)、联合履行(Joint Implementation)、碳排放交易计划(Emissions Trading Schemes)等在内的“灵活机制”(flexibility mechanisms), 其设立是为了帮助发达国家兑现其减排承诺;或许更重要的是,正是这些规则构成了目前全球碳排放交易市场的主要平台。推翻《议定书》从理论上说也就是推翻了数十亿美元的市场。但是,不起眼的投票规则可能已经足以在目前情况下维持《议定书》的存在,因为该规则规定,在没有完全达成一致的情况下,四分之三多数表决即可启动第二阶段承诺期。

问题的实质在于,虽然长期合作行动已经就其目标任务的某些方面催生了一些关键协议,但仍未能促成减排任务会谈达成成果,而这才是解决气候问题的核心。在会谈成果达成之前,《京都议定书》将是唯一有关减排的具体协议。

贸易问题前景空前黯淡

从最近几年的谈判已经可以看到,有关贸易措施对气候变化的潜在影响及其应对方法的讨论日益升温。特别值得关注的是,德班会议的第二项议程将被设定为一个特别“论坛”以探讨采取国内措施应对气候变化对其他国家影响的问题。这里所谓的“应对措施” 其实已经以不同方式讨论了多年,但问题目前仍局限在因全球石油消费量下降而导致石油生产国受到潜在危害的层面上。国内贸易保护主义措施的上升势头,以及在全球贸易影响下制定政策和措施的争论,已经将这一问题推到了一些国家谈判议程的首要位置。

应对措施论坛开始于6月举行的波恩年中谈判会议,并计划在德班会议结束。其任务是共同制定可以解决问题的工作计划,并考虑建立一个常设论坛的可能性。考虑到目前没有一个平台可以让各国提交信息、交换意见和思考应对方案来解决气候措施执行中的潜在问题,常设论坛的提案将受到特别关注。

世贸组织争端解决机构可以判断某些措施是否违反贸易规则。但是,受影响的国家只有在措施被采纳后才能诉诸争端解决机制,而不是避免潜在的贸易纠纷。此外,世贸组织只针对违反国际贸易规则的行为,而并不涉及措施对更广泛意义上的经济发展产生的潜在后果以及对环境影响的考虑,其中也不包括对实际措施缓解效应的评估,或对社会影响的评估。这些有关可持续发展的问题受到《联合国气候变化框架公约》的保护,设立论坛将为谈判方提供一个最大程度上趋利避害的具体操作平台。应对措施论坛将下设在《公约》的附属履行机构(Subsidiary Body for Implementation),该机构是《公约》的两大主要谈判机构之一。

贸易问题阻碍长期合作行动

在上述问题出现的同时,长期合作行动特设工作组主持下的一些与贸易有关的讨论仍在继续。首先是关于竞争力的问题,一些国家担心采取有关气候变化的减排行动将对其公司运营和工业部门在国际市场竞争力产生负面影响。实际上,许多发达国家认为从全球层面的减排要求来说,如果对具有竞争产业的国家的要求比其他一些国家低,那么发达国家将处于不利地位。而对发展中国家来说,他们密切关注发达国家可能会试图利用贸易措施来“获得公平的竞争环境”。贫穷国家指出,这些措施可能会影响其经济和可持续发展。为求先发制人,他们坚持认为新协议中应当加入禁止使用单方面应对气候变化措施的表述。类似的表述也包含在长期合作行动应对措施草案文本中。这些讨论出现在一个名为“共同愿景”的子项中,各方还在该项目中讨论了全球综合减排,以及如何平衡总协议的问题。

在一个针对“部门措施”的独立讨论小组中,曾在坎昆会议上被提及但又被搁置的农业和舱载燃料(航运和航空废油)议题又重新回到了人们的视线。这两个议题中的贸易影响仍然备受关注,并且被当作草案文本的引用依据。有关农业的文本建议制定工作方案来应对在农业领域的气候变化的适应措施。与此同时,有关舱载燃料的讨论则更多关注于是否应当更进一步在《联合国气候变化框架公约》下对与全球运输相关的气候变化问题进行讨论,而不是根据目前的惯例在国际海事组织(International Maritime Organization,IMO)和国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization,ICAO)范畴下讨论。

最后,虽然知识产权在与气候变化有关的技术运用和转移中的作用备受各国关注,但是该问题远远没有得到解决。没有迹象表明,德班会议期间的各种谈判不太可能就该问题做出任何决定,该问题确已成为技术谈判中最具争议的议题,尽管如此,该问题仍有可能有所推动。

展望

虽然《京都议定书》的有关问题将在德班会议上成为焦点,但仍将有许多其他决议需要在各项分类谈判中制定。例如,随着绿色气候基金会(Green Climate Fund)的启动及其资金消耗的加速,各方正在期待新的进展。这个问题解决之后,新的技术机制将可以为其评估、能力建设和其他实质性议题工作开展融资。随着坎昆会议达成的新战略进一步成形,预计在适应协议方面会有进步。该战略也将得到来自诸如“国家适应计划”(National Adaptation Plans)的资助。

对寻求有关缓解气候变化议题的新议题的讨论看来似乎不会有重大突破。但是,在衡量、报告和验证国家行为以及国际咨询和分析方面应该可以取得一些进展,这是两个可能以某种形式构成未来执行制度的未决议题。目前,有关这些议题的进展缓慢乃至几乎停滞。鉴于全球气候问题的严重性,这一事实也使得许多国家和观察家们失望。

无论坎昆会议的成功是否因为最初期望较低、缔约国谈判代表明智的外交手段,或只是因为和风拂面、棕榈摇曳所带来的平和气氛,南非德班像其他任何东道城市一样做好了各种准备。如果从坎昆会议可以汲取经验的话,那就是不要被先于会议的负面报道所动摇。两周冗长的谈判过程中将随时出现变数,无论胜负如何,真正的答案将只有到12月10日才会揭晓。

(翻译:上海对外贸易学院  张磊、冯陆炜、邓纬雯)

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