联合国官员为年底的气候谈判准备协定草案文本

9 十月 2015

在制定全球减排新协定的多边气候谈判上,两位联合主席在周一公布了一份长达20页的“非文件”,其中包含了将在联合国气候变化框架公约第21次缔约方大会(UNFCCC COP21)上通过的“一揽子协议”中的内容,此次大会定于今年12月初在法国巴黎举行。

 

根据在9月初的UNFCCC谈判会议授权,这份期待已久的“非文件”将大致说明2020年后气候制度的协定草案和决议草案,而联合主席的任务是为选项“瘦身”,以便十二月的会议成果只有“可应付的”选项。关于在当前十年结束前加强气候行动的拟议也将出现在“非文件”中。

 

这份非正式文件将成为各方讨论下一轮——也即巴黎大会前最后一轮谈判的基础,该轮谈判将于10月19-23日在德国波恩举行。

 

在一份会谈“情况说明”中,该“德班平台特设工作组”(ADP)的联合主席指出,起草这份“非文件”的基础是唯一的现有正式文件——即一般所知的《日内瓦谈判文本》(GNT)——以及九月份记录的关于另一非正式文件的观点。

 

相比《日内瓦谈判文本》(因其二月在该地达成而得名)以及七月的“工具文本”(亦出自ADP的两位联合主席——阿尔及利亚的Ahmed Djoghalf和美国的Daniel Reifsnyder),“非文件”要简短得多,并且删去了诸多成分。(见《桥 - 生物多样性和自然资源》英文版, 2015年07月28日

 

该文档将较长、较持久的内容置于“协定”文本,而将实施相关的内容归入了“决议”文本中。因此,“协定”的各个部门往往包括了有关原则、承诺、方向性的语言,而“决议”则在多处为巴黎气候架构在未来几年中实质化运作提供了执行方法。

 

虽然这一较短文本得到了一些气候观察人士的好评,认为这将有助于集中谈判的关注点;但其他人也告诫说,考虑到文本中仍旧存在的诸多“打括号”的段落,许多细节上的技术性问题依然有待解决;一些环保团体则对某些内容被删除提出批评,例如:被删除的关于应对国际化石燃料补贴的内容。

 

其中包括什么?

 

巴黎协议草案共有26条,涉及减缓气候变化、适应气候变化、融资、技术开发与技术转让、能力建设等与气候变化相关的工作和制度安排。

 

在减缓气候变化方面,若干“打括号的”可选项出现在长期脱碳目标的协定草案中,这些可选项从“使全球温室气体(GHG)排放达到峰值”,到不说明实施日期或稳定水平和逆转水平的“气候平衡”不等。

 

协定草案将把各国“国家自主贡献”(INDCs)确定为协定的重要组成部分。在巴黎大会的准备阶段,迄今已有150个国家提交了初始"国家自主贡献",这至少使国内减排承诺及其他一些细节已经具备。

 

在未来的实施方面,有一项提议请各国每五年一次的提出各自的减排贡献或承诺,另一提议则建议各国也可说明长期的低排放发展战略。温室气体排放核算的规则和指导及其未来发展,也在决议草案中做了进一步说明。

 

在适应气候变化方面,协定草案概述了须加强合作的领域,并特别指明发展中国家需要这方面的支持。草案还建议,各国向公共注册中心提交记录目的的气候适应通报,并定期召开气候适应方面的高级别会议。同时,决议草案还概述了为这些建议制定执行方式的步骤。

 

协定草案列出了一个扩大气候融资规模的选项——这是分歧的最主要的来源之一——而当前的目标是,到2020年每年1000亿美元的资金。此外,此方面提出了一系列“适当的步骤”,内容包括:将赠予和优惠贷款类资金优先分配给最贫困和最脆弱的国家与地区;将气候因素纳入国际发展援助范畴;并减少对高排放和不利于适应气候变化的投资项目的支持。

 

根据协定草案,还将举行两年一次的气候融资高级别会议。决议草案中将制定一个考虑资金新来源和替代性来源的程序。

 

现有的气候变化框架公约进程融资服务机制,如绿色气候基金(Green Climate Fund)和最不发达国家基金(Least Developed Country Fund),将继续在巴黎协定中保留运作机构地位。这同样适用于其他几个现有机构——如相关领域内的技术机制(Technology Mechanism)。

 

透明度和审议的选项

 

鉴于INDCs的自我设定特点,近几个月来许多分析人士强调了在巴黎协定中建立某种审查机制的重要性,以促使减排承诺逐渐增加,并将全球温升控制在工业化前水平的2℃之内。

 

协定草案中包括三个有关条款。第一处将建立起一个透明度系统,让人了解各国自定减排量对减排总量的贡献有多大,同时提供进展方面的了解。

 

其次,该协议草案还设想了一个“全球盘点程序”,一旦巴黎协定得以签署,作为其基础的执行方式就会被制定。“决议”则提供了更进一步的信息,指出“盘点”的设计将考虑各国的单项和总体实施成绩。它还为最终执行方式提供了若干指示,指出最终执行方式应列出操作流程和程序,同时还包括盘点结果的形式和性质。

 

最后,协定草案将设立一个促进实施并可能提高合规性的过程或机制。然而,此机制的运作将有待在巴黎大会之后进一步明确。

 

什么还不明确?

 

在一些谈判领域在此文件完全没有提及,这说明这里还需要进一步的工作,或是近期在非正式会议上的进展必须在全体会议上讨论。这包括极端天气灾害等令人情绪不安的气候损失和破坏。

 

引人关注的贸易相关问题之一是控制“应对措施”的实施带来的影响——换句话说,各国采取的应对气候变化的行动,可能在全球经济背景下对其他国家带来或正面或负面的影响——这在协定草案的缓解气候变化部分被提到。

 

决议草案中可能的制度安排,是加上括号的。但是,其内容只包括一个“有关应对措施的规定”的占位符。该主题已被证明在当前的UNFCCC技术性讨论中困难重重。(《桥 - 生物多样性和自然资源》英文版, 2015年06月15日

 

与较早的文档版本相比,将减排单位的国际转移作为一个应对气候变化的选项,已经基本上被放弃。各国已在GNT中提出了避免重复计算的准则;然而,这一问题还没有达成共识。同时,有些国家仍然反对完全利用国际市场机制来实现气候目标。(《桥 - 生物多样性和自然资源》英文版,2015年09月18日

 

尽管如此,该协议草案将仍然允许各国“在气候缓解活动实施过程中开展合作”,一些专家认为这可能会为碳交易或碳市场的国际联系进一步留出空间。

 

建立全球碳市场也在决议草案中被含蓄地提及——“支持可持续发展的机制”可以建立在,除其他方式外,联合国的碳补偿“清洁发展机制”(CDM)上。该机制有待在巴黎大会后进一步进行探索和确定。

 

决议草案关于会计准则和指导的另一部分将设法确保,任何使用国际转移的减排成果来满足国内目标的国家,只能将其作为对国内行动的补充。

 

根据一些研究人士,在各国已提交的INDCs中,大约70个国家已经制定计划利用国内或国际的市场机制来帮助削减温室气体排放。然而,其中似乎更多是买家而非卖家,这表明通过碳排放权交易,来确保足够发出正确市场信号的“碳价格”可能是一个难以实现的目标。

 

另外一些专家曾多次表示,在巴黎协定中确保跨境排放单位转让有共同规则将是有益的。

 

“如果有关原则在协定中有所记载,并在决议里详细说明,将有助于对整个系统产生信任和信心,”国际排放交易协会负责人Dirk Forrister告诉记者说。Forrister补充说,如果不能在多边层面上定义规则,可能会致使一些国家在其他地方这样做。

 

未能出现在联合主席的草案文本中的,还有倍受关注的国际运输排放问题。有些国家提议,授权联合国的民用航空和航海有关机构制定各自领域的全球性行业减排目标。

 

广泛参与,下一步

 

过去一周里,为了赶在10月1日的截止日期前加入公约秘书处的减排总量审查,大量的INDCs被提交上来。许多利益相关者都认为这是对多边进程参与度的一个证明。

 

其中最期待的是印度提交的报告,这份38页的报告提到了瑜伽和“地球母亲”,承诺到2030年将排放强度相对于2005年水平降低33%-35%。因为经济的扩张,这一碳强度目标将使印度的碳排放继续增长,但增速会低于目前水平。

 

上周之前,印度这个世界第三大温室气体(GHG)排放国是唯一尚未提交INDC目标的主要经济体,这在一些观察人士中引起了担忧。

 

ICTSD报道; CARBON PULSE,2015年10月5日,“外交官删减联合国气候文本,碳市场进展缓慢”。

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