经合组织成员达成协定限制煤炭技术出口信贷

27 十一月 2015

在11月17日法国巴黎举行的经合组织(OECD)会议上,几个世界最富有经济体达成了限制政府对煤碳发电厂技术出口给予支持的协定。新规则将有助于阻止对最低效的煤炭发电厂发放官方出口信贷,这也是该领域的首次国际性安排。

 

根据一位经合组织高级官员的话,历史上看,各国并没有寻求对出口信贷可以提供的技术或者部门类型加以限制,而主要侧重于提供一种公平竞争的环境和设定普遍规则和条件以限制潜在的贸易扭曲。

 

此次协定是在缔约国之间两年幕后谈判之后结束的,协定的名称是“关于出口信贷的安排”,这是在大的经合组织34个成员国体系内的一个非正式谈判程序。协定的缔约国代表了经合组织出口信贷提供国的绝大多数,包括美国,加拿大,日本,新西兰,挪威,瑞典,韩国,澳大利亚和欧盟28国集团整体。

 

许多欧盟国家,美国以及几个多边发展银行已经采取措施限制对低效的煤炭发电厂的信贷。但是,经合组织的决议非常重要,因为它将日本和韩国等国家的参与固化下来,这些国家持续对煤炭技术提供相当数量的出口信贷,包括对一些急需能源的发展中国家的技术出口的支持。

 

对于一些观察家而言,协定是世界上最富有国家所给出的信号,表示他们承认,向低效、高污染的煤炭发电厂的信贷与国际上抗击气候变化工作形成了鲜明对比。下个月在法国巴黎将举行的联合国谈判,约200个政府将签署一项新的气候协定。

 

协定的缔约国主席Pekka Karkovirta在经合组织的声明中表示,“协定代表着将信贷政策与气候变化目标相统一以达成低排放目标的重要第一步。”

 

根据世界野生动物保护基金会(WWF)牵头的一份报告显示,经合组织国家的出口信贷机构在2007年到2014年之间提供了340亿美元以支持煤炭项目,该报告还称,这些资金没有一项是提供给那些获取能源最成问题的低收入国家。

 

侧重效率

 

国家出口信贷机构的任务是帮助为在海外签约的投资者降低风险,其典型的方法是通过提供担保、政府支持的贷款和特定条件的保险项目。

 

新通过的经合组织规则限制参加国的出口信贷机构机构支持修建某些煤炭发电厂,所基于的标准涉及工厂的规模、技术类型和相应的效率水平、以及项目东道国的发展阶段。

 

经合组织在会议结束时发布的一项声明称,“经合组织谈判的协定鼓励煤炭发电厂的出口国和买家从低效转向高效技术”。

 

协定取消了对大型的、技术上较为低效的“超大”和“没那么重要的”、产能超过500兆瓦的煤炭发电厂的支持。

 

但是,决议支持对小型的、“没那么重要的”、产能小于300兆瓦的、建在较贫穷发展中国家的煤炭发电厂提供出口信贷,也支持贷款给在那些10%以上人口缺少电力供应的国家修建的产能在300-500兆瓦之间的中性煤炭发电厂。最高效的“极超临界”(ultra-supercritical)煤炭发电厂仍然有资格获得出口信贷支持。

 

据称,这些例外条款的存在是为了照顾到韩国和澳大利亚的顾虑。但是,根据参与谈判的高级官员的说法,新政策仍然将取消掉对现有85%的煤炭发电厂项目的公共信贷。

 

新规则计划从2017年1月1日起生效,并在2019年进行一次强制审议;但是,规则也有可能根据进口国和出口国新产生的气候科学和政策发展得到更快速的加强。

 

在被经合组织关于出口信贷安排的缔约国认定为最终协议之前,协定还必须通过欧盟内部的决议程序。

 

日本和美国的妥协

 

根据媒体报道,美国和日本之间在10月底意外达成的一项协定有助于在可行的经合组织规则上达成现在的妥协。

 

日本早前坚决抵制任何限制煤炭技术出口的措施,理由是担心来自中国的竞争。但是,9月末形式发生逆转,当时,中国和美国加强了双边努力以抗击气候变化并宣布了多项新动议,包括呼吁北京重新考虑对高排放的项目提供信贷。(《桥》周报,2015年10月02日

 

美中联合总统宣言中,“中国将加强绿色和低碳政策及法规,旨在严格控制公共投资流向国内和国际上的高污染和高碳排放项目”。

 

据一些内部专家透露,该声明暗示中国将在近期限制对煤炭的出口信贷,因而对日本构成了政治压力,迫使其在经合组织会议前与美国达成妥协。另一方面,美中声明的确切含义仍有待观望,官员们希望经合组织安排中的新规则能够给中国提供一些可以效仿的标准。

 

在WWF报告分析的8年中,日本对发展中国家的煤炭项目提供了超过200亿美元的贷款,中国和俄罗斯对煤炭同期的公共信贷估计为大约170亿美元,不过,要提醒的是,中国的贷款数据是很难获得的。

 

利益相关者的反响

 

新的经合组织官方出口信贷规则已经在观察家中间产生了不同的反响。世界煤炭协会欢迎经合组织国家承认继续信贷的必要,以使得煤炭发电厂能够在发展中国家中迅速地、且以大众承担得起的方式解决能源贫困问题。

 

另外一方面,一些专家对继续对煤炭进行支持仍持怀疑态度,因为发达国家的煤炭发电厂仍旧可以从向海外煤炭发电厂卖技术而获利,一些分析家认为,新规则的安排仍然允许大量的煤炭信贷逃避这个规则。

 

另一些专家认为,决议是一个进展,尽管进步有限,但确是发达国家逐步放弃支持高排放的能源的一步。

 

 “捍卫自然资源理事会”的Jake Schmidt对华盛顿邮报表示,“此次协定标志着,利用稀缺的公共信贷来支持海外煤炭扩张的时代已经到头了。通过重新引导信贷流向气候解决方案而不是气候破坏,这将有助于激发更多的可再生能源机遇。”

 

Schmidt还说,尽管煤炭发电厂项目的开发商和技术出口商仍然可以从私人部门那里寻求支持,但是很多银行会在自身的贷款规则中会把政府牵头的经合组织指南作为门槛,因此,这个举动将产生“涟漪效应”。

 

联合国谈判在即,气候融资成议题

 

对一些气候观察家而言,逐步取消对煤炭信贷机制的决议给即将举行的联合国巴黎气候谈判提供了动力,巴黎会议计划于11月30日到12月11日之间举行。

 

各国正致力于达成一个新的、全球性的协定,帮助阻止全球气温升至超过前工业时期水平上两度,以避免气候变化的最坏情况。根据《自然》杂志最新的一份科学报告,为了达到这个气温标准,超过80%的世界已知煤炭储备不能被开采。

 

一些观察家已经指出了新的经合组织规则对巴黎谈判可能的影响,因为发展中国家希望确保对清洁能源技术有相当足够的资金、以达到低排放的经济转型。

 

取消对包含发展中国家在内的未来煤炭项目支持来源,会给发达国家施压,支持更清洁能源项目,照顾到世界上仍然缺乏电力的13亿人口的需要。许多穷国面临着使经济发展与全球变暖排放脱钩、以及确保实现所有人的现代化安全能源的双重挑战。

 

但是,关于气候融资和某种程度上相关的技术转让和部署的谈判,仍然是联合国气候变化框架公约缔约国之间产生极大分歧的地方。这些分歧涉及气候行动责任的差异,产生的道德义务,转变的地缘经济学和能力,以及全球经济中的能源价格竞争力,以及其他问题。

 

在巴黎谈判上,发达国家有压力要清楚定义如何兑现到2020年每年提供1000亿美元气候资金的国际承诺,以及在2020年以后如何可能增加这个数字。这些资金可以用于能源项目,但是也很可能有更大的用处。同时,发展中国家已经警告说,资金支持对于帮助他们应对气候变化是至关重要的。

 

根据经合组织10月份发布的报告,发达国家需要补足大约每年400亿美元的差额,在2013年和2014年间仅有平均每年570亿美元的气候资金到位。

 

取消全球每年估计约6000亿美元的化石石油补贴、以及从对化石石油的出口信贷转向对可再生能源的出口信贷,已经是被一些政策顾问认为是有潜能将最急需的资金导向建立低碳能源体系的、且有待研究的两大潜在领域。(《桥-生物多样性和自然资源英文版》,2015年09月29日

 

ICTSD报道;华盛顿邮报,2015年11月17日,“迈向巴黎路上的重要一步,各国同意大幅削减对煤炭发电厂的出口补贴”;气候家园,2015年10月27日,“美国和日本达成协定削减煤炭信贷”;金融时报,2015年11月18日,“经合组织控制对煤炭发电厂的出口补贴”;路透社,2015年11月17日,“经合组织同意一项限制对煤炭技术提供资金的协定”。

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