桥-谈判简报:在脆弱的环境中,部长们衡量贸易的未来及其对可持续发展的贡献

9 十二月 2017

再过几天,贸易部长和谈判代表们就将齐聚阿根廷的布宜诺斯艾利斯,参加世贸组织(WTO)的第11届部长会议(MC11),这也是世贸组织的最高级别会议首次在南美举行。

今年的部长会议处在WTO遭遇挑战的时刻,上个月刚刚庆祝了关贸总协定 (GATT)成立70周年。但是,WTO内正在讨论的谈判议程却相对局限于布宜诺斯艾利斯的会议。部长们可能达成协定的领域(存在不同的雄心水平)包括农业、电子商务、渔业和与中小企业有关的议题。另外还有自愿性诸边讨论的重要议题比如化石燃料补贴和性别议题。

大多数的这些政策倡议仍需要相当的努力才能达成确切的成果。尽管最近几个月日内瓦的活动频繁,且提出了一系列的政策方案,这些谈判能否最终完成或者为世贸组织将来的工作开辟道路仍然存在技术上和政治上的挑战。与世贸组织功能相关的各种系统性议题也很可能出现在部长会议的讨论中。

与这些较低的期望相比,更多的要求是希望世贸组织应对快速变化的世界,使其成员能有效地参与改进提升基于规则的贸易体系,达成可持续发展的目标,这也是奠定WTO基础的马拉克什协定前言的内容。联合国2030可持续发展议程和巴黎气候协定都为这种努力提供了框架,各方面的利益相关者也呼吁抓紧机遇,利用WTO的机制来为全球公共产品服务。他们还警告说,如果不能够帮助实现这些全球性的目标,那么WTO在长期的适应力就会遭受进一步的考验,并且错失做出改变的良好机遇。

同时,WTO的部长会议期间正值阿根廷成为G20集团的轮值主席,阿根廷国内的官员们称阿根廷同时主办两个高级别会议的举动也证明了该国对重新加强多边和区域性经济体的承诺。

一个动荡的全球环境

WTO第11次部长会议召开的政治经济背景可以被形容为不确定,甚至是动荡的。个体和社会群体对全球化对国内的影响的焦虑情绪,加上2007-08金融危机以来的复苏错位和不均衡,已经在近几个月通过不同的政治经济民粹主义表达出来——最显著的是在美国,也有在欧洲的各国选举中。

同时,世界经济的重心持续在向新兴地区进行势不可挡地转移,特别是在亚洲,中国逐步担当起全球领跑者的角色。这两股动力已经破坏了战后自由国际经济秩序中的领导模式,因而在系统中产生了一些不稳定性和摩擦。最显而易见的例子就是关于什么构成自由、平等和互惠贸易的辩论,以及贸易关系中基于强势权力、零和游戏规则问题。

大家普遍感觉,全球贸易体系将经历一次深刻的调整。通过区域协定实现更深入融合的动力持续发生,自从上一次WTO内罗毕部长会议以来的两年中,这种动力更是有了加速迹象。

这包括新的贸易路线的开发,比如中国的一带一路倡议,亚太地区进行的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判,非洲的大陆自由贸易区(CFTA),美国撤出以后最近在跨太平洋伙伴关系协定(TPP)签约国之间达成的协定,太平洋联盟扩容到新的合作成员,以及欧盟-加拿大之间的全面经济贸易协定(CETA)。美国的参与主要侧重在将与加拿大和墨西哥的北美自贸协定(NAFTA)进行现代化的努力上,并且有相当的讨论关于与中国和其他亚洲贸易伙伴的贸易关系,以及启动国内部门对一些重要的贸易补贴和知识产权的调查。

美国的这些反应将如何影响WTO框架目前尚不明确。一些国内领导人近来表示,区域性协定可能会对基于规则的经济体系造成伤害。分析家们认为,如果WTO谈判继续停滞的话,越来越多的国家会寻求其他场合来推进贸易规则的制定。这将导致这些新的倡议成为测试新思路的有用构架,并最终回到WTO系统里面来——或者使全球贸易谈判的精力被分散。

从内罗毕到布宜诺斯艾利斯

当部长们陆续到达阿根廷时,他们还将面临上次部长会议留下的问题,以及过去两年之中在WTO日内瓦总部所进行的讨论结果。

WTO的第10届部长会议是于2015年12月在肯尼亚的内罗毕举行,也被认为是该组织历史上的一个转折点。那次大会也是WTO的部长大会首次在撒哈拉以南非洲召开。当时的呼声也很高,因为刚刚结束了2013年巴厘部长会议, 部长们通过了贸易便利化协定——这是自WTO在1995年替代关贸总协定以来的第一个全球性贸易协定。现在,成员们的挑战是在此成果上继续推进,同时借助巴黎气候协定的成功以及之前通过的2030年可持续发展议程的东风,为世贸组织未来的谈判铺路。

在内罗毕,部长们批准了一揽子成果,包括取消农业出口补贴的协定,以及通过了一套以发展为导向的目标。一部分的WTO成员们还签署了信息技术协定的升级版(ITA-II),将信息和通讯技术产品的关税削减协定扩容到包括一系列新的产品。

虽然取得了这些成绩,关于在最后的宣言中如何处理多哈回合的这个长期发酵的问题还是影响到了内罗毕会议。在高级别会议上,成员国代表们公开争锋相对,关于是否像过去几届部长会议一样重申对多哈议程的支持、还是搁置一边以求克服这个老的谈判阻碍,在这个问题上各方无法达成一致。既然无法就未来的清晰路径达成一致,成员们最终把分歧诉诸笔端:一些成员仍然希望延续多哈的构架,另一些成员倾向于用“新的方法”来处理多边贸易谈判。但是,他们在“承认世贸组织强大的法律构架”的问题上都一致重申了共同立场。

两年过去了,这个对“强大的法律构架”担心,很快就会被太多复杂的法律案件压得喘不过起来,且似乎没有足够的律师来应付。此外,WTO的争端解决机制目前也面临新的系统性障碍,可能会最终根本没有足够的上诉法官来裁定案件。

今年初,美国单方面行动,阻止启动填补上诉机构两个空缺的新选举程序,理由是受够了世贸组织法庭的过度管制。美国还质问长期以来的一项惯例的法律基础,即,上诉机构的法官虽任期已到,但仍可继续完成手上正在进行的案子。此举导致WTO的上诉法院7个法官席位只有五个位置有人。这个问题如果不解决,很快到12月就只剩下4个,到明年9月就只剩下3个了。

贸易界业内人士表示,美国对WTO上诉体系的意见由来已久,并不必然代表美国新政府对国际贸易的更广泛态度。即使如此,美国不明确到底想怎么解决对上诉机构所谓过分管制的问题;新的美国总统对贸易议题总的言论态度;美国一再重申的对布宜诺斯艾利斯达成成果的“怀疑主义”,这些都在WTO内部引起了众多的忧虑,担心WTO正在进入迄今为止最挑战的时期。

为什么贸易对可持续发展很重要:贸易的贡献

同时,世界持续发展,紧迫的公共政策挑战仍然存在——对全球人民的生活和生计都产生着真实的影响。仅仅两年前,联合国的成员们批准了一项新的可持续发展议程,包含17个可持续发展目标和169个具体的指标,用于激发政治动力和具体的行动,到2030年时使世界摆脱贫困、饥饿和不平等,确保环境的可持续性。

这些目标中的许多个都与贸易重叠,包括将贸易作为实现这些公共政策目标的手段。确实,2030年议程和亚的斯亚贝巴发展融资大会都明确承认了贸易在推进实现可持续发展目标中的作用。虽然贸易谈判人士引用可持续发展目标的14.6条作为重启渔业补贴多边谈判的有利动力,但其他的可持续发展目标怎么结合进去呢?同样的问题也存在于为巴黎协定所做的国家性自愿减排贡献计划,其目标是控制全球平均气温升高在前工业时期水平以上两度,贸易因素占到了现有国家资源减排贡献计划中近一半的内容。

另有一些可持续发展目标也将成为布宜诺斯艾利斯会议上部分WTO成员推动特别倡议的动力。比如一部分成员将发布关于贸易和妇女经济赋权、以及贸易在化石燃料补贴改革中作用的宣言。这两项议题会推进具体的可持续发展目标上的进程,比如关于性别平等的可持续发展目标之5,关于有能力支付的清洁能源的可持续发展目标之7,以及关于气候行动的可持续发展目标之13。当然如何将政治宣言变成具体的产生有形效益的实施行动也是关键。

何种形式的部长会议和成果

不管布宜诺斯艾利斯的结果如何,WTO成员们都将必须考虑现有体系是否能应对世界变化的速度问题,是否能够应对商业的新模式,以及是否能应对人民对未来繁荣和可持续的渴望。问题仍然在于WTO成员实施最近部长会议成果的能力,以及他们通报WTO国内改革进展这一程序中不怎么样的表现。此外,鉴于对全球化技术和国际贸易协定益处这些议题正在进行的国际大辩论,是否全球公众会接受大会的成果也都是未知数。

与此同时,WTO成员们急需反思他们能否和如何适应这些挑战,从而继续在未来服务于他们国内的人民和全球集体公益。

 

-      ICTSD桥周报团队

 

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