桥——特别报道:波恩会议共商进一步的气候行动,讨论碳市场、气候与贸易政策之间的关联

21 十一月 2017

联合国气候变化框架公约(UNFCCC)第23次缔约方大会结束,通过了一个性别行动计划和一个在UNFCCC框架下解决农业问题的协议,在多个谈判领域取得进展,并发出政治性呼吁,希望在2008年谈判进程中采取更大的气候行动。

在波恩召开的为期两周缔约方大会继续谈判有关实施巴黎协定的剩余细节。今年大会的主席国是太平洋岛国斐济。根据UNFCCC的说明,斐济提出了“Talanoa”作为今年大会的中心概念,这个斐济本土的词汇意味着“一个包容、参与和透明的对话过程”。

此次大会上,叙利亚也加入了巴黎协定。UNFCCC197个缔约方中已经有170个缔约方完成了国内审批。尼加拉瓜也宣布加入该协定,从11月22日生效。

领导人们呼吁采取行动

国家和政府首脑们在波恩的发言给谈判提供了政治推动力。他们不仅仅强调了解决气候变化和采取进一步气候行动的紧迫性,而且也呼吁推动在气候行动中运用以市场为基础的工具和贸易政策。

德国总理默克尔对代表们说,“气候变化是人类面临的核心挑战,”巴黎协定只是一个起点,真正的工作才刚刚开始。她说,“根据目前各国承诺的水平,我们不能达到把温度升高控制在2或者1.5摄氏度的水平。”目前的测算 显示,即使各国自愿减排目标都实现的话,2100年的全球平均气温仍将比工业化之前的温度高出3至3.2摄氏度,将有灾难性的后果。

国家自愿减排目标是缔约方在气候变化协定中承诺的各自的气候行动计划。各方将在明年审议这个目标,并在2020年调整这些目标。并计划在2023年对所有的国别自愿减排进行“全面盘点”,旨在提高雄心水平和效率。

其他领导人也强调碳市场和贸易工具的在支持气候行动和雄心水平方面的重要价值。在缔约方大会最后一天的发言中,法国总统马克龙强调,法国十分重视应对气候变化,并且清楚的指明气候和贸易政策之间的关联。马克龙总统也将在12月、纪念巴黎协定两周年之际,在巴黎召开一个气候融资的峰会。

马克龙强调了有效的碳定价、以及把环境目标融入贸易政策的重要性。关于增强气候行动中贸易的重要性,他说,“我们不应当与那些不如我们那么雄性勃勃的国家进行自由贸易谈判,因为那将削弱我们集体努力的水平。”

马克龙也说,法国政府承诺到2021年以前停止使用煤炭电力,法国也将填补由于美国退出联合国IPCC所导致的资金短缺。

美国总统特朗普今年早些时候宣布,美国将退出巴黎协定,美国政府也将停止对UNFCCC和IPCC的资助,但是美国是否真正停止资助还取决于国会的批准。

波恩会议召开之际,正处于气候谈判领导力变迁过程中。在奥巴马总统任期内,美国是气候谈判的驱动力,特朗普上台后,美国参加气候谈判的代表团规模急剧缩减。

但是,一些次联邦层面的美国官员参加了波恩的会议,包括一些州长、州议员和企业领导人,他们承诺在地方和州的层面提高气候行动的水平。

在一份题为波恩-斐济承诺的文件中,数百名代表国家、城市和地区的领导人签署了他们关于气候保护的承诺、抱负和行动。

此外,一些国家、加拿大若干州政府和美国华盛顿州达成了超越煤炭电力联盟,承诺加快退出传统的煤炭电力,加速向清洁成长和气候保护的转型。在此次大会上,有很多次国家层面的行为体组织了各种边会,讨论如何在地方和区域层面驱动气候行动。

开发巴黎协定的“规则簿”

大会的第一周主要集中在与巴黎协定“规则簿”有关的技术性讨论,因为2018年的缔约方大会是结束这个过程的约定时间节点。谈判人员也在履行京都议定书方面取得进展,该议定书是现有的气候协定,并将在2020年到期。大会也讨论了气候变化框架公约总体的发展。

巴黎协定临时工作组(APA)是准备履行巴黎协定“规则簿”的主要机构,在缔约方大会期间该工作组就所有实质性议题取得了进展。

在此次大会上,APA讨论的议题包括进一步指导各国气候行动的贡献,在气候适应方面的沟通,透明度框架,集体进展的全球性盘点,以及促进实施和履约的委员会。APA预计在2018年12月完成其工作。

讨论主要围绕着五年“全球盘点”或评估的模式,包括如何解决各国自愿减排目标的“平等性”问题,在气候适应沟通方面如何设计所需的指导纲领,发达国家缔约方向发展中国家缔约方提供支持方面的透明度框架的模式、程序和指导纲领,以及如何促进各国气候贡献的清晰性、透明度和理解。

此外,谈判人员还讨论了气候适应基金是否服务于巴黎协定,该基金将向京都议定书中发展中国家的气候适应项目提供资助。该基金超额完成了今年的融资目标,因为德国和意大利在本次大会期间宣布分别计划提供5000万和700万欧元的资助。该基金融资计划比预计的2017年目标高出了1300万欧元,总额已经达到9300万美元。

发达国家和发展中国家关于巴黎协定9.5条的争议导致此次气候谈判工作拖延至周五的晚上,而会议也延迟至星期六早上才结束。9.5条是关于在气候减缓和适应方面发达国家向发展中国家提供资金的报告问题。

星期五晚上,缔约方同意他们将在明年决定这些资助报告的设计以及如何让发达国家言行一致的有关细节。

包容性对话

在两年前巴黎召开的第21次缔约方大会上,成员们决定在2018年召集一个“促进性对话”,对各国总体的努力水平进行一个上述的评估,以审议这些努力是否能够把温度控制在比工业化之前增加两摄氏度的水平,从而通报各国准备更新他们的贡献水平。

在波恩的会议上,这一对话重新命名为“包容性对话”(Talanoa Dialogue)。大会主席方斐济宣布将采用这个方法促进盘点。该对话将包括两个部分,一个是准备性阶段,一个是政治性阶段,围绕三个主题:我们在哪?我们想去哪儿?如何才能到那儿?在最初的准备阶段,缔约方将收集与实现巴黎协定预定目标有关的气候行动的证据。这些盘点将得到IPCC特别报告的支持,以及利益相关方和专业机构的分析和政策有关的建议。准备阶段预计在1月份开始,并在2018年第24次缔约方大会上结束。

在第24次缔约方大会上,缔约方的高级代表将在政治性阶段对气体气候行动进行盘点。

关注碳市场

过去两周,在联合国框架之内和之外都有碳市场方面的行动。谈判人员在波恩开会的同时,欧盟立法议员们在布鲁塞尔同意改革和加强2020之后的欧洲排放交易系统。排放许可权的过量供应和经济危机的影响,导致过去几年欧盟范围的碳价格的下降,人们担忧这个价格水平不足以促使企业减少排放和增加对低碳增长的投资。

联合国秘书长古铁雷斯强调,“欧洲和北美不断增长的碳市场、中国预计将宣布的全球最大的排放交易系统,都是好的标志。但是要达到巴黎协定的目标,我们至少需要覆盖全球50%的碳交易系统和更高的碳价格,从而驱动大规模的气候行动。”他还说,需要采取更多的行动,特别是在五个方面,即:“排放、适应、融资、伙伴关系和领导力”。

许多观察人士曾一度期待中国在今年的大会上宣布启动其排放交易系统。但是这并没有发生。一旦这个全国性碳市场启动的话,将是世界上最大的、超过欧盟目前的排放系统。

欧盟官员和美国加州的官员公开表示有兴趣与中国和其他的碳市场开展合作,目标是实现更好的技术和政治谅解,从而在某个时刻促进各个市场联系起来。

中国官员和专家告诉英国金融时报说,虽然中国没有按照原计划在今年宣布启动这个系统,但是可能会在明年早些时候启动。中国已经设立了多个次国家层面的试点项目,作为全国性市场的基础板块。

第6条的谈判

在开发碳市场方面的努力将继续在国家和地区层面进行,这也关系到联合国如何实施巴黎协定中有关“合作的方法”条款的谈判。

巴黎协定的创新之一就是包括了一个条款,允许缔约方在履行各自气候行动时可以选择相互合作。这个内容就是协定的第6条,包括了不同形式的自愿合作,包括市场和非市场基础的措施。

包含了市场基础的措施使得很多成员对把不同的碳市场联系起来感兴趣,从而可以使得他们能够以更便宜的价格实现其气候行动计划。6.2条指出,“国际间可以转让的减排成果”(ITMOs)可用来作为国别减排贡献,当然需要符合会计和其他条件。

但是,在通过巴黎协定时,如何落实这些条款的具体细节留待未来谈判来解决。为了今年的缔约方大会,成员们提交了很多议案,涉及到第6条的不同层面,目标是为下一步的讨论提供基础。

正如所预期的一样,经过数日的会议,这个谈判结束时形成了一个“联合主席的非正式文本”,以及授权科学和技术建议下属机构主席(SBSTA)为明年5月份缔约方在波恩的会议准备一个谈判的起点。SDSTA是UNFCCC两个常设机构之一。

SBSTA的总结文件中也包括了上述发展。这个进展也提交给了实施下属机构(SBI)。内容包括了6.2款国际合作的方法,6.4款“服务温室气体减排和支持可持续发展”的一个机制,6.8款的非市场措施,和另一个SBSTA/SBI的内容,即:应对措施,这一点对一些缔约方很重要。这也是缔约方会议首次把推进第6条的工作和应对措施联系起来。

该非正式文本是第6条谈判的核心,也应当是2018年谈判的关键、因素和选项。谈判计划在第24次缔约方大会上结束。

一些人认为,这些文本的所有权应当更多的属于缔约方。因此,有缔约方提供的建议也反映在这个程序上,从而与缔约方有了更多的道德关联。

另一种看法则希望有一个更加全面的巴黎协定规则簿,对缔约方在创立、交易和使用ITMOs和6.4款机制方面的边界给予明确的定义和规则。一些有经验的观察人士认为,关于6.4款的谈判很可能会在明年的缔约方大会上取得成果,从而使得该机制可以运转。但是他们也表示,关于6.2条的工作将会更加具有挑战性,因为缔约方的看法存在分歧。这些谈判或许可能导致COP24就广泛的议题达成协定,但是仍会有剩余的问题留待未来的谈判。

应对措施

在波恩,关于应对措施的谈判讨论了应对气候变化的措施可能产生的跨境的、负面的经济、社会和环境影响或者正面的收益。

应对措施的谈判集中在两个议题,一是“改进性论坛”的工作计划,二是该论坛应当如何“服务”巴黎协定形成一个决议。

这个“改进性论坛”是2011年设立的一个论坛的延续,目的是执行一个工作项目来交流应对措施影响的经验和信息,先前的论坛在2013年已经截止了。这个论坛在两年之后的巴黎协定中又被重新设立,目标是继续和改进这个框架。

今年的缔约方大会上,改进性论坛工作计划的谈判集中在相关模型工具、数据可获取性和相关议题方面能力建设的需要和区域性研讨会,从而帮助发展中国家评估气候减缓措施可能产生的影响和收益。

在2018年中的谈判中,将组织一个两天的培训研讨会,内容是使用经济多元化、劳动力转型、创造体面就业和高质量工作岗位等内容的经济学模型工具。这个会议的另一个议题是评估改进性论坛的工作,并在COP24会议上完成审议。缔约方和观察员们也被要求在2018年3月30日之前就评估的范围提交议案。

但是,观察员们也指出进展比较缓慢,因为发达国家仍然担心这个议题会给他们带来可能的负担,此外他们的国内措施可能会对其他国家的贸易或就业带来影响,而发展中国家寻求更好地理解这些影响的严重程度以及如何最小化这些影响。

今年的大会上,发展中国家试图建立一个常设的技术专家组(TEG),但是没有成功,最终的结果是呼吁考虑这个技术专家组的设计,作为2018年应对措施论坛全面审议的一个部分。最终,大会授权UNFCCC秘书处,与“相关政府间和国际组织合作,提高认知水平,加强能力建设项目”,但是如何付之于操作尚不明朗。

至于这个论坛如何服务巴黎协定,这次谈判讨论了其模式、工作计划和功能。谈判的程序和关于第6条的谈判相似,联席主席提供了一个非正式的文本帮助缔约方讨论模式的关键和因素、功能和工作计划。这个文本和先前提交的议案将成为SBI和SBSTA主席们准备的非正式文件的基础。

关于第6条和服务巴黎协定论坛的总结草案的文字技术相同,要求相关主席准备一个非正式的文件,提交给2018年年中的谈判。这个结果是因为两个谈判小组和程序都集中在非正式文本。

改革化石能源补贴

化石能源补贴的改革问题也是今年缔约方大会的另一个主要议题,既包括理解现有补贴的水平,也包括讨论可以控制这些补贴的政策工具。大会期间召开了多个专门针对这个议题的边会,观察人士认为政府参与的级别比以往更高了。

国际可持续发展研究院(IISD)在今年5月发布的一份 报告推测,全球范围内每年的化石能源补贴达到4250亿美元。有一些倡议试图促使政府逐步削减这种类型的政府补贴,不仅是为了减少排放,而且也是释放资金来支持可再生能源和其他气候行动。

在COP23上,德国和墨西哥发表了他们在G20同侪审议框架下各自的化石能源补贴项目。由主要发达国家和新兴经济体组成的G20承诺退出无效的化石能源补贴,并且同意相互审议对方的补贴项目。在亚太经合组织,也有类似的同侪审议机制。

总体上看,一些政府在波恩的会议上积极地支持化石能源补贴的改革,有若干部长级别的边会讨论这个问题,包括如何使用贸易治理工具来支持这个努力。比如,新西兰负责太平洋人民事务的部长William Sio 支持在世界贸易组织(WTO)讨论化石能源补贴的议题,法国也在推动在WTO贸易和环境委员会讨论化石能源补贴的问题。新西兰宣布组成一个有8个非G20成员组成的非正式联盟,名为“化石能源补贴改革之友”,并将在今年12月WTO第11次部长会议期间就这个议题组织一个边会。

确认农业协定

经过多年的谈判,缔约方在波恩会议上就农业有关的事宜达成了一个协议。这个决议指出,农业议题将由UNFCCC的下属机构SBSTA和SBI通过研讨会和专家会议来共同处理。这些谈判旨在讨论农业应对气候变化的脆弱性,以及解决粮食安全的方法。

在COP谈判中,农业长期处在缺位的位置。把这个议题放到两个附属机构的议程上被认为是一个重大的进展。

农业是温室气体的主要排放行业,但是同时也是容易受到气候变化影响的行业,气候变化对很多地区的粮食安全构成了威胁。

促进妇女和土著居民的参与

两周的伯恩会议上另一个高调的议题是支持妇女、土著居民和当地社区更大的参与。缔约方们签署了性别行动计划 (GAP),寻求促进性别相关的气候政策,促进妇女的参与,并把性别的角度融入履行气候行动的承诺以及谈判进程本身。

这个性别行动计划列出了实施这些目标的具体的优先领域,包括能力建设、性别平衡和性别有关的实施和实施方法。该计划也要求UNFCCC秘书处在两年时间内准备一个“综合报告”,总结这个计划的结果,供缔约方们考虑未来的计划。该计划也提出前进中的一些潜在挑战,包括如何评估该计划在特定领域的进展。这个计划受到缔约方和观察员的广泛欢迎。爱尔兰的首位女总统、后来的联合国人权事务高级专员Mary Robinson称此举是“一个巨大的进步”。

缔约方们在如何带领当地社区和土著居民平台方面也取得进展,该平台在两年前的COP21上决定设立。今年年初启动了该平台,旨在使土著居民和当地社区在塑造气候行动方面发挥积极的作用。

未来的会议

年中的UNFCCC谈判计划在2018年4月30日至5月10日举行。下一次的缔约方大会将在2018年3日至14日在波兰的卡托维兹举行。

ICTSD 报道;气候之家新闻,2017年3月16日,“特朗普的预算:美国停止资助联合国气候进程”;金融时报,2017年11月14日,“中国排放交易系统等待审批”。

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