服务业的国内规制:WTO成员们考量各种创造公平竞争环境的方案

9 十二月 2017

服务业在传统行业中日益增长的作用已经开辟出了一个新的政策规制蓝图,其特点是多样性、大体量以及复杂性。新的商业模式,数字经济的到来,以及全球产出中服务贸易日益增长的份额都推动了服务业范围内规制的大量增长。

WTO关于服务贸易的总协定(GATS)应对的主题是国内规制框架。GATS提供了一整套“标准”供考量,并通过对影响服务贸易的“国内规制”进行设计和管理进行实施。这些标准包括透明度、客观性、公正性、合理性、以及避免那些可能构成对服务贸易伪装限制的过度负担的规范。

国内规制并不对市场准入或者国内待遇构成限制,但是他们能决定服务提供商和一些服务行业有效进入特定市场的能力。其中包括影响服务贸易总体实施的措施,包含了与资质要求和程序、技术性标准和颁发执照要求有关的措施。

比如,在一个特定的司法管辖区内提供法律服务,就可能要求具备本地律师协会的成员资格,或者在健康/医疗服务行业中,具备特定的资格证书、技术标准或者执照也是授权提供这类服务的条件。因此,是否一个服务提供商能够有效地进入特定市场就取决于“传统市场准入限制”,以及调控特定行业行为的国内规制的情况。

鉴于服务行业国内规制的复杂性、多样性和相关性,它们可以在创造国际贸易服务行业公平竞争环境中起到关键的作用。法规的质量和效用有潜力改变一个国家规制空间的面貌,因而极大地提高其参与贸易并从中受益的能力。反过来说,如果国内法规设计和实施的情况与GATS中的原则和标准不相一致的话,就会有可能成为另外一层边境内的限制行为。

进一步规范国内规制的讨论和后续谈判仍然是国际贸易规则制定和政策中最关键的未决挑战之一。任何朝向更多规制连续性和加强规制体系良好运行这个目标而做的努力,如果设计得当的话,都可能成为对多边贸易体系和对实现联合国2030后可持续发展议程中可持续发展目标(SDGs)的有价值的贡献。

WTO 服务贸易谈判的演进

自从GATS协定20年前签订以来,尽管在几个选定的领域内取得了谈判进展,WTO的成员们一直未能谈成关于规范服务行业贸易的新的加强型规则,比如关于农业出口补贴的新规则和贸易便利化协定。

GATS协定关于国内规则议题的第VI:4条规定中包含了成员们为了“确保与资质要求和程序、技术标准和发放牌照要求有关的措施不构成对服务贸易不必要的壁垒,有责任开发出必要的规则。”

谈判的挑战一直是解决政府规范经济行为的权利与GATS协定中明确规定的职责之间的紧张关系,以确保“与资质要求和程序、技术标准和发放牌照要求有关的措施”不会“产生比确保服务质量所需负担以上的更多负担”。后者在贸易行话里被称为一种“必要性测试”。

历史上,WTO中关于国内规范的谈判一直都是基于文本的,由国内规范工作组(WPDR)的主席主持。有两份WPDR主席的文本,分别形成于2009年3月和2011年4月,并附在服务贸易理事会主席“特别场次”的报告中,这个特别场次是谈判关于服务贸易新规则的更广泛议题的论坛。这些文件反映了所有的想法、共识领域以及成员们在谈判过程中就此问题表达的不同意见。

WTO成员之中最大的分歧可以被大致归入两个阵营。一派的观点反对对国内法规的议题进行任何形式的讨论或谈判,因为顾及到这可能强加更进一步的规范,导致失去国内政策的空间。还有一派是从根本上反对历史上的“必要性测试”,但也没有什么清楚的解决方案。尽管一些人反对这两者之间有什么联系,但另一些倡议者则支持把“必要性测试”作为有效市场准入的的问题纳入讨论。

目前,成员们尚不能一直同意将主席文本作为未来谈判的基础。反而,由澳大利亚和欧盟领导的25国集团最近在尝试通过促进对国内规范更大议题下较少争议的贸易便利化子问题的讨论来重启谈判。但是,这并不能推翻对最敏感议题的讨论,而只是侧重于那些更可能达成共识的领域。

2017年11月7日发布的JOB/SERV/272/Rev.1中的方案覆盖了诸如提交和处理申请的主题;适用于时间框架的标准;接受电子申请;成立询问点;加强透明度机制;必要性测试;以及一个新的关于发展的版块。接下来的一个版本JOB/SERV/272/Rev. 2是2017年11月24日发布的。

在这个方案中包含“必要性测试”议题的做法是WTO内一个集团的特定要求,他们在历史上就支持实施第VI:4条所规定的职责,这个集团包括有智利、香港、摩尔多瓦、新西兰、秘鲁和瑞士。这个方案还包括了加入一些细节,关于在一项规则生效前有反馈的机会和提供信息;提交申请;申请的时间窗;申请费;(主管机构的)独立性;以及技术性标准。

总体上,这些条件给现有的义务引入了更多的精确性,但并不构成对实质性条款的重大升级。但是,他们推进了WTO内国内规范议题的进程,其目标是缩小多边规则和区域性贸易协定发展之间的差距,因为许多的改进建议已经在双边和诸边的协定中得到了采纳。

在贸易政策制定领域和可持续发展目标之间还有各种关联。国内规则在确保对市场准入的平等机会方面发挥着重要作用。良好的规则框架加强了中小企业参与贸易的能力,以及充分利用其益处的能力。研究制定多边形的标准和条件可以提高各国之间的规则连续性,促进服务业的跨边境贸易。

此外,这份方案中加入了关于“发展”的综合性章节,是受到了贸易便利化协定中原则的启发,承认在多边贸易谈判中整合进一个有效的贸易援助体系所发挥的中心性作用。这样做,WTO成员们可以在贸易责任和2030年可持续发展目标的成果之间建立起明确的关联。

关于“发展”的章节在发展中、发达和最不发达国家之间做出了区分。尽管最不发达国家免于一切责任,但还是鼓励他们在能力范围内遵守。对发展中国家成员,该章节制定了一个延缓执行特定条款的机制,受制于明确的时间框架和条件。同样的,该章节提出了一个叫“基于贸易援助要求”的体系,用于支持那些面临体制和规则能力限制的发展中国家。

展望布宜诺斯艾利斯

近几个月的讨论大体上是基于以上提到的方案。但是,考虑到成员中的大部分没有表示支持或者有效地反对该方案,尽管有三分之一的WTO成员的支持,但是在WTO第11届部长大会上对这个问题进行谈判的前景仍然不明确。

如果成员们想要在第11届部长大会上就“国内规制”达成一项协定的话,这就意味着多边服务谈判的历史性僵局必须要被打破。如果是这样,2018年就将开启多边贸易谈判的新阶段,服务贸易将通过“便利化”的角度加强其与货物贸易的联系。

另一方面,如果成员们不能就第11届部长大会达成成果的话,这种讨论就会回到服务贸易理事会(CTS)和国内规制工作组(WPDR),在代表团之间进行进一步的磋商,这样一来,要花多长时间就不是很清楚了。有消息说,鉴于这个方案得到支持的广泛度,很有可能主席国们会请求部长们给出指导,以定义WTO如何在未来一年推进该领域的工作。

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