有序还是无序:全球经济一体化的未来与中国的作用

20 三月 2017
competition policy

梅林德,国际贸易和可持续发展中心总裁

步入 2017 的春天,全球经济合作的前景面临极大的不确定性。

美国总统特朗普在其就职演说和首次国会演讲中都提出“美国第一”的新时代,把“购买美国货、雇佣美国人”作为新政府的两大政策原则。这种经济国家主义或许表明该国政策的一个方向性调整。美国是构建二次世界大战以来现有国际自由经济制度的领导者。受到这个变化的促动,在东欧和南亚主要国家以及欧洲的选举政治中,也有类似的声音回应这种向内看的政策。世界其他地方对这种复杂局面的反应,既有被惊吓后的沉默也有强烈的指责。

这种变化对以规则为基础的全球一体化意味着什么?中国可以发挥什么作用? 

对全球经济一体化的政策辩论:哪些是新的?对全球经济一体化的挑战性观点并不是新鲜事,但是这一次的重量级更大,并且来自于经济自由化的心脏地带。同时,也处于一个特定的时机,一方面,金融危机已经快十年了,发达经济体复苏乏力;另一方面中国迅速融入全球市场,其经济规模的巨大升级转化为更常规的增长速度。 

在美国,总需求紧缩,增长行业的转型导致资本和知识在 GDP中的比率大大的超过工人,引发了对全球经济运行的批评。特别是指责贸易协定造成了短期和长期失业。批评者认为,来自其他国家中低技术工人的竞争,长期压制了美国工人的工资收入。特朗普总统把贸易逆差作为证据,一再说“几乎所有国家都占美国的便宜”,作为其一系列经济国家主义和保护主义政策的前言。特朗普政府还威胁对采取不公平贸易措施的主要贸易伙伴征收惩罚性关税。

一些对全球一体化政治影响的担忧也是早已有之。比如,彼得森国际经济研究所的阿旺德·萨布拉曼尼、普林斯顿大学的丹尼·罗德里克最近几年一直批评贸易和投资规则走得太远了,导致了一个不切实的、可以称为“超级全球化”(hyper globalization)的阶段,削弱了民主政治。另外一些批评认为,过去20多年,经合组织(OECD)和世界贸易组织(WTO)等国际机构制定的规则,只顾及跨国公司的利益,但是远离民主国家的中低层选民。还有一些批评认为现有的贸易政策制定程序和框架存在民主赤字。 

对经济全球化和更加自由的贸易的批评涉及很多领域,包括社会关切 (不平等、失业、劳工权利)、环境问题(破坏生物多样性、资源消耗、碳排放)、文化因素(认同、主权)以及移民问题。这一轮在美国和欧洲以及其他地区政治中的反对潮流来源于各种焦虑的混合,而且常常是相互矛盾的,从而为向内看政策正名,危及国际经济关系的现有架构。

有序,还是无序?

全球贸易体制走向无序的可能性已经变得具体。如果正如美国贸易谈判代表办公室在3月1日提交给国会的“2017 贸易政策议程”所表述的,美国将采取一些非传统的贸易措施,以至于扔掉 WTO 的规则簿,拒绝承担有约束力的国际法承诺,这将产生破坏性的影响。更糟的是,其他国家可能借机效仿美国,无视现有贸易规则,公开采取违反 WTO 规则的措施。此外,另外一些开放贸易导向的国家,也变得别无选择,只能采取报复性措施,在对等基础上的保护主义的升级将对全球经济带来严重的损害。 

如果这种糟糕的景象成真的话,美国和其他国家的政府对贸易关系进行任意的和难以预测的干预,将给商业环境带来更大的不确定性。 

但是,全球贸易体制维持合理水平的有序仍然是可能的。这取决于三股力量的作用。一是美国体制和社会内的“平衡力量”(counterweights)对总统权力的法律和机构性限制,包括在国会共和党内部对现有国际制度的坚定支持者,在促进开放方面站在政治经济赢面的工商界,智库、知识分子、消费者团体和其他政治力量。二是美国的传统盟友和主要贸易、地缘政治伙伴,比如英国、日本、加拿大、澳大利亚等,以及在二十国团中的中等规模国家和主要的全球和区域性治理机构,它们可以加到上述的“平衡力量”。比如澳大利亚总理马尔科姆·特恩布尔就公开表示,“保护主义不是爬出低增长陷阱的阶梯,只会把坑挖得更深”。三是美国的大的贸易伙伴,特别是中国,使用他们的市场和经济力量给予有可信度的威胁,声称如果美国宣布征收更高的关税或者公开大规模藐视WTO争端机制裁决,将回应以有效的报复性措施。这样的内部和外部因素,或许可以带领动力机制逐步回归到多边和区域层面的合作模式。 

与此同时,在现有体制下的一些倡议正在忙碌工作,以回应来自反一体化的压力。一方面,在美国宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)后,其他成员在寻求继续这个项目的路径,包括提议扩大成员国的范围。另一方面,一些进行中的和新的一体化进程被重新激活。比如在拉丁美洲的南美共同市场(Mercosur)和太平洋联盟,欧盟雄心勃勃的双边主义,在亚太地区的新的贸易协定和广泛一体化的机制,以及在非洲的一个复杂但是越来越清晰的次区域 和泛大陆的一体化。英国决定退出欧盟也会带来一系列新的双边和诸边活动,或许会给一体化带来新的变量。这一轮带有 21 世纪经济特点的一体化活动,热衷于深度的和更加负责任的协定,以回应有关就业岗位、社会和环境的关切。

不确定中的确定性 

第一个确定性是全球一体化的动力不会消失。我们所处的国际经济是一个相互依存的复杂网络。通过商业模式、金融、知识分享、和技术而形成了的生产网络的一体化之程度是前所未有的。反观世界历史,人类社会互动和一体化的动力似乎就像地球引力那样,让人无可推诿。但是,反全球一体化的政治和言论可以堆起一个水坝暂时停止水流或者让它改变方向。正如很多观察人士所解释的,技术极大的加速了全球化的进程。通讯、运输和数字技术缩小了世界的距离,经济、政治、文化的全球一体化的流量和势能只会越来越大。 

第二个确定性是管理好全球经济一体化的需要更加的迫切。不加管束的全球一体化会危及民主和公正、损害环境、人权和公民权利。全球一体化本身不是,也不应当是目标。而是应当驾驭全球一体化,使其服务于人类社会对和平、发展、繁荣、公正和可持续性的向往。此外,21 世纪经济的特点使得多边的、多方位的合作才是管理全球一体化更好的途径,而不是搞孤立主义。 

另一个确定性是国内社会治理的转型需要与时俱进。现有的社会和国家治理应考虑到全球经济一体化的影响。一方面要适应和利用好全球一体化带来的机遇和积极变化,比如信息更加自由的流动、更加便捷的进入全球市场和获取文化艺术交流等,另一方面也要增强国内机构应对挑战的能力,管控全球一体化已经、并将继续带来的负面影响,比如成本竞争压力导致环境和社会标准超向底部的恶性竞争,或者跨境非法的资金流动和贸易。

从全球化到全球主义:中国的作用举足轻重 

中国国家主席习近平今年一月在联合国欧洲总部和世界经济论坛达沃斯年会的演讲中都阐述了人类命运共同体的概念。他所呼吁一种新的全球主义 (Globalism),不仅与主要发达国家的反全球化和经济保护主义形成鲜明对照,而且也表明中国采用一个新的视角看待全球化的未来和世界事务的治理。 

根据这个全球主义的理念,中国可在 2017 和今后几年着重三个领域的工作,为塑造一个包容性的、正和(positive-sum)的全球一体化作出贡献。

首先是以开放心态与美国加强接触和互动。根据波士顿咨询公司的分析,在 2014-2016 年,中国对全球经济增长的贡献为 30.3%,美国的贡献是21.7%,两国对全球经济增长的贡献达到 52%。全球经济增长仍然需要美国,中国经济增长也需要美国。作为一个全球主义导向的国家,中国应寻求与美国这个重要贸易伙伴建立强有力的经济联盟。

有意思的是,接触(engagement)是过去四十年美国对华政策的核心,旨在促进中国的经济改革和对外开放,以及要求中国作为国际社会中“负责任的利益相关方”(美国前贸易代表佐立克的措辞)。风水轮流转。今天,中国似乎要以接触政策回报美国,为了同一个目的,就是推动美国的国内改革和对外开放。

其次,中国可加倍努力维护和提升现有国际制度的韧性,包括多边贸易 体制和联合国。面对强烈的反全球一体化浪潮,我们需要更多“不走寻常路”式的思考,但是这不意味着不需要路了。WTO 体系中贸易和投资合作的核心原则,比如非歧视原则、透明度、规则为基础的争端解决,应当继续是基本的“路”:好比一种保险政策,即使在最艰难的时刻也保障相互依赖的经济体的权利和义务。 

中国对WTO贸易便利化协定的达成和生效作出了积极的贡献。该协定今年二月生效实施,对国际社会是一个重大利好消息,表明绝大多数的WTO成员希望降低贸易成本、融入全球市场。还需要做更多来促进服务、投资和电子商务的便利化。这个协定是一个好的起点。

中国可继续全方位、深入的参与今年年底在阿根廷召开的 WTO 贸易部长会议的准备性工作,目标是部长会议可以取得有价值的成果来平衡那些反一体化的力量,比如在电子商务和数字贸易、投资便利化、渔业和化石能源补贴改革、气候变化,农业政策和粮食安全等领域。 

最后、但不是最不重要的,中国和世界需要一个关于“一带一路”的成功故事。一带一路是一个历史性的倡议,至少有两个原因,一是它的开放平台的性质符合时代潮流,二是五大联通的内容满足实际的发展需要。除了促进投资、增长和发展,中国和一带一路沿线国家可提升沿线国家的政策能力来实现它们的可持续发展目标。首先是帮助提升沿线国家的认知和分析能力,特别是40来个中低收入国家,帮助各个国家了解一带一路带来哪些机遇,以及如何改进贸易投资政策来把这些机遇转变为经济发展的现实。此外,可加强泛区域的政策性研究,比如整个区域跨国界的重点和新兴产业合作,一带一路技术和资本对接平台,跨区域的一带一路扶贫项目,跨区域的一带一路可持续能源和应对气候变化战略。 

黑格尔用这句话总结他的所有哲学,“凡合乎理性的都是现实的,凡现实的都是合乎理性的”,意思是所有的现实都可以用理性的方法进行表达。 

在2016后的现实世界,围绕经济一体化的紧张局势加剧,迫切需要理性的评估哪些是确定的,哪些是不确定的,从而判断未来是朝向全球解体还是全球一体化。中国对全球主义的阐释、对美国的接触政策、努力捍卫现有国际政策框架的韧性,以及一带一路成功故事的潜力,看来可以同时是合乎理性和现实的。

本文首次发布于3月19-20日中国发展高层论坛。

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