探索如何重振谈判来支持发展中国家在全球贸易中的作用

9 十二月 2017

十六年前,WTO成员启动了多哈回合贸易谈判,也被称为多哈发展议程,其目标是改写全球贸易规则,为发展中国家在世界贸易中发挥更大的作用而创造更好的条件。尽管WTO成员在2015年内罗毕部长会议上没有就重申多哈授权达成一致,但发展仍然是多边贸易谈判和谈判动力的中心。

尽管几乎所有与全球贸易规则有关的议题都可能对发展产生重大的影响,但WTO成员也一直更具体地在考虑如何确保多边规则更好地适合发展中国家的具体需求和优先事项。 2015年底通过的可持续发展目标(SDGs)为这些讨论带来了进一步的政治动力,其目标是到2030年消除贫穷和饥饿,以及一系列与贸易和发展有关的其他目标。

值得注意的是,可持续发展目标17.1还呼吁“到2020年时,最不发达国家的全球出口份额翻一番”,考虑到近期的贸易统计数字,这是一个具有挑战性的目标(见图1)。可持续发展目标17.10专门要求结束多哈回合谈判。还有一个例子,可持续发展目标14下有一个单独的目标是关于海洋保护和可持续利用,它同时要求禁止有害的渔业补贴,这也与给予发展中国家适当的特殊和差别待遇(S&DT)的作用有关。

多年来,WTO成员就各项决定达成了一致意见,具体的目标是帮助机构中最贫穷的成员们,即最不发达国家,通过全球贸易实现更好地发展并改善其前景。聚焦最不发达国家使成员们能够更容易达成协商一致的协议,并取得重要成果,特别是在巴厘和内罗毕最不发达国家“一揽子”计划中。

但是,WTO谈判中一个突出的挑战就是履行2001年的一项任务,即审查特殊和差别待遇条款,使其更加有效。这些条款赋予了发展中国家特殊的权利,其中包括免于最惠国待遇原则的优惠待遇、更低水平的承诺、各项规定的减损、较长的执行期和技术援助。

在布宜诺斯艾利斯举行的WTO第十一届部长级会议(MC11)之前,关于这个问题的讨论仍在继续,但是在本刊付梓印刷之时,尚未见达成谈判的结果。确定哪些成员能够从拟议条款中受益的问题仍然是一个关键的绊脚石,因为发达国家不愿意赋予新兴经济体与最不发达国家相同的权利。

但是,自2014年以来最不发达国家的贸易出现了不平衡的趋势(图1),过去十年的多样化途径并不平坦(图2),对最不发达国家具体问题的做出进一步努力仍然很重要,尽管最不发达国家就这些问题没有提出新的谈判提案,除了关于棉花问题外。(关于棉花问题的更多信息,请参阅本系列的《农业》简报)

特殊和差别待遇再次出现在谈判话题中

特殊和差别待遇的概念是正在进行的WTO谈判中的一个核心内容,它既在WTO谈判中,也在在专门针对降低有害渔业补贴等专题谈判中。特殊和差别待遇的概念,是对不同发展阶段的国家可能需要各种形式的灵活性来解决具体的弱势问题,并促使它们融入多边贸易体系。

在多哈谈判中,部长们一致认为,WTO协议中所含特殊和差别待遇的所有条款都应加以审查,以强化这些条款并使其更为精确、有效和可操作。但是,从那时起,大部分议题的共识仍然难以捉摸。在WTO的贸易和发展委员会(CTD)上,发展中国家和最不发达国家提出的88项初始提案中,成员只就五项关于最不发达国家的具体问题达成协议,包括2005年达成关于最不发达国家免关税免配额 (DFQF)的市场准入的决议。

其他问题已经纳入具体的谈判流程,但大部分仍然没有得到解决。WTO成员还在巴厘部长级会议上设立了一个基于成员和其他WTO机构书面材料的监测机制,作为监控特殊和差别待遇条款规定的协调中心。但是迄今为止,有限的书面建议阻碍了该框架内的实质性讨论。

图1:最不发达国家货物和服务的进口与出口(单位:十亿美元)

图2:按部门分类的最不发达国家进口与出口

在布宜诺斯艾利斯会议进行之前,谈判聚焦在非洲、加勒比和太平洋地区集团(ACP)、最不发达国家和非洲集团的代表提交的新G90提案。该提案归档在JOB /DEV / 48-JOB / TNC / 60的标题下,目前是一个受限文件。提案建立在先前试图缩小88个初始提案范围的基础上。

在内罗毕会议前,90国集团已经强调了提交协议中的25项提案(JOB / TNC / 51),提案随后进行了两次修订,以容纳其他成员的关切。在内罗毕会议没有达成共识的情况下,新提交的文件优先考虑了10个提案,其中包括8个已经讨论过的提案,如与贸易有关的投资措施协定(TRIMS)、关税和贸易总协定(GATT)、非关税壁垒和补贴。新的两个提案是关于技术转让和最不发达国家加入。

在TRIMS方面,如果拟议的措施达到与工业化、社会经济转型、经济升级、环境友好型生产、缩小数字鸿沟有关的某些发展目标,提案设想给予发展中中国长达15年的豁免期。

关于关贸总协定第十七条,拟议的规则将允许发展中国家,尤其是最不发达国家或面临“限制”的发展中国家成员,通过一个简化、更快捷的程序实现暂时地修改或撤销特许权,没有义务赔偿或允许受影响的当事方中止类似的五年期特许。与TRIMS提议一样,这种灵活性只适用于实现某些目标,如保护幼稚产业、产业升级或从自然灾害中恢复。

在卫生与植物卫生措施(SPS)和技术性贸易壁垒(TBT)方面,该提案旨在实施某些技术援助及特殊和差别待遇条款,包括界定什么是最不发达国家和发展中国家评价新的SPS/ TBT措施的“合理时间”或允许“一个较长的时间框架来遵守规定”。它还提出了一个补偿性调整制度,以使发展中国家保持其市场份额并适应新的措施。

在补贴方面,G90建议在一定时期内将与研发、多样化、区域发展、环保等多种发展目标有关的补贴考虑为不可诉补贴。这最初是根据WTO补贴和反补贴措施协定第八条设想的,尽管这个条款已经到期了。

为了利用这些灵活性,受益人需要证明他们面临着一些挑战——例如缺乏多样性、商品价格或制造业下降、数字鸿沟。它也设想了一些禁止基于当地成分要求补贴的例外情况。

在海关估价方面,提案建议对在确定进口货物真实价值方面存在困难的最不发达国家不同的估价技术,直到它们通过技术合作获得执行能力。

在市场准入方面,拟议的规则将要求给予贸易优惠的国家在设计优惠机制时考虑发展中国家和最不发达国家的需求,以确保其出口产品获得实质的优惠。

在技术转让方面,该提案呼吁采取措施,以公平、非歧视和合理的条款使其有效获取技术。 发达国家应该建立一个“公有技术清单”提供信息,从公共机构获得至少一半资金的技术是与这个清单相关的技术。它还呼吁提供技术援助,帮助最不发达国家提高其技术基础和创新能力。

最后,在最不发达国家的加入方面,该提案指出,成员应全面执行2012年理事会通过的商品和服务特许的标准,该决定更新了WTO最贫穷成员的入世准则。它还要求管理最近在最不发达国家加入方面使用的快车道加入程序。

G90提案已经在贸易和发展委员会的特别会议上进行了深入的讨论。总的来说,成员们仍然存在很大分歧。澳大利亚、加拿大、欧盟和日本就拟议修正案的理由、发展中国家面临的具体挑战以及这些建议如何适用于实践提出了质疑。过去的“差异化”分工也被提出,换句话说就是高收入和低收入的发展中国家在这些条款下应该以相同的方式来对待。

最不发达国家议题继续推进

自多哈回合谈判开始以来,一系列最不发达国家问题引起了关注,导致分别于2013年和2015年在巴厘岛和内罗毕部长级会议上通过了最不发达国家的一揽子方案。围绕核心议题阐述了服务减免、免关税免配额的市场准入、优惠的原产地规则和棉花等问题。虽然在第十一届部长级会议前没有对最不发达国家的具体问题进行实质性的谈判,但进一步的进展并不一定需要在多边层面制定新的规则,而是可以通过进一步执行现有决议的工作来推进。

免关税免配额的市场准入

在2005年香港会议,WTO部长们同意,“发达国家成员应该…为来自最不发达国家的所有产品长期提供免关税和免配额的市场准入。”但是,另一项规定降低了这个决策的范围,它指出“面临困难…的成员应至少为来自最不发达国家97%的产品提供免关税和免配额的市场准入”,同时采取措施逐步实现全面覆盖。

迄今为止,许多发达成员为最不发达国家的产品提供了完全或近乎完全的免关税免配额的市场准入,一些与他们各自市场有关的部门例外。一些发展中国家也向WTO通报了面向最不发达国家的免关税免配额市场准入机制。最近,成员们同意要求WTO秘书处审查面向最不发达国家的免关税免配额市场准入决策的执行情况,以便为今后的讨论提供信息。

面向最不发达国家的优惠原产地规则

原产地规则(RoOs)为确定产品的国家来源确定了标准。随着最不发达国家的出口从多国优惠的免关税免配额市场准入中受益,遵照原产地规则证明产品来自最不发达国家对有效利用这些优惠待遇至关重要,因此适用于最不发达国家的简单、优惠的原产地规则具有重要意义。

在2013年巴厘岛部长会议上,WTO成员迈出了重要的一步,通过了有关这一主题的第一套多边准则。两年后,在内罗毕会议上,他们通过了关于最不发达国家优惠原产地规则的另一个部长级决策,它是基于之前的巴厘岛决定,并就具体方面提供了进一步指导。

尽管在布宜诺斯艾利斯会议前没有提交关于优惠原产地规则的新谈判提案,但在内罗毕会议通过以来,内罗毕决定授权的重要技术工作已经展开。特别是在2017年3月,WTO成员就通报面向最不发达国家的优惠原产地规则机制的共同模板达成一致,其目的是提高要求之间的透明度和可比性。此后,15个WTO成员使用新模板提交了通告,突出了他们如何力图帮助最不发达国家从不那么严格的原产地规则中获取优惠。

服务豁免

以具有商业意义的方式实施最不发达国家服务减免决策的努力自2011年通过决定以来持续在进行,该决定给来自最不发达国家的服务和服务供给者们提供优惠待遇。内罗毕部长级决定将这一问题的减免期限延长至2030年12月31日,并鼓励发达国家成员和发展中国家成员“能够加倍努力实施这个决定”,通告的优惠符合2014年7月提交的共同要求清单。

迄今为止,有24个成员提交了关于他们希望向最不发达国家的服务和服务供给者提供的优惠待遇通告,而且最不发达国家集团重申了对额外援助和进一步讨论的需求,以便充分利用这些通知。

展望未来

尽管一些利益相关者可能担心在第十一届部长会议上没有关于特殊和差别待遇、最不发达国家等具体发展问题的成果,但从发展的角度来看,这并不意味着布宜诺斯艾利斯会议不重要。关于特殊和差别待遇的讨论有助于成员们为起草布宜诺斯艾利斯会议之后的工作计划作出更多努力,在解决发展中国家的需求方面激发创造性的讨论,涵盖从禁止渔业补贴到国内的服务规制等一系列议题,这些往往都富有挑战性。

在部长们考虑全球贸易组织的新篇章之时,WTO发展层面的重要性仍然是一个中心问题,尤其是考虑到该组织仍然是一个几乎覆盖所有全球贸易的现有论坛,而且世界上最贫穷的成员和最富有的成员在谈判桌上都有发言权。

可持续发展目标进程所提供的方向和动力也意味着,WTO的164个成员将需要考虑如何最好地制定新的贸易规则并实施现有规则,以支持全球共同努力实现这些可持续发展目标。

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