应对化石燃料补贴改革:世贸组织可以贡献一臂之力吗?

9 十二月 2017

尽管目前还没有提上议事日程,关于WTO背景下改革化石燃料补贴的讨论工作已经开始。一个由非G20国家组成的,名叫“化石燃料补贴改革之友”的非正式组织已经准备了一份相关的声明,并在召集各方支持,以准备在布宜诺斯艾丽斯的WTO第11届部长大会期间启动。

在过去两年中,因为各种诸边和多边协议上的工作推进,全球油价的大幅下滑,以及WTO关于渔业补贴的谈判影响,联合国通过可持续发展目标,还有关于气候变化的巴黎协定的通过等,都促进了关于WTO在化石燃料补贴改革上作用问题的讨论。WTO关于补贴和反补贴措施协定(ASCM)中规定的对补贴程度进行通报的工作已经停滞很久,经常缺乏关于化石燃料补贴机制的足够细节,还有其他种种问题和挑战。不像农业,有农业协定规范农业补贴问题,化石燃料行业也没有存在行业性的协定来规范此类的政府支持行为。

尽管在世贸组织内应对化石燃料补贴议题的理由和方案各方观点不同,毫无疑问,会有越来越多的声音支持贸易谈判代表们对此问题进行讨论。

化石燃料补贴:经济和环境层面

所有主要经济体都补贴化石燃料的开采、加工和使用。据世界货币基金组织(IMF)的统计,估计每年全球各国政府在化石燃料生产者和消费者补贴上的开支约有3330亿美金。如果考虑外部成本的话,这个数字会上升到5.3万亿美金。两个数字中间的巨大差异是缘于缺乏普遍认同的定义、变量和汇报框架。即使不考虑这个差距,化石燃料补贴显然也是对政府预算的沉重负担,侵占了可用于其他优先事项,比如健康和教育的资金来源。此外,化石燃料补贴常常加剧了贫富之间的不平等,会造成全球经济的严重扭曲。

从环境的角度看,这些补贴是气候变化的重要推动力。他们鼓励了对化石燃料的过度采掘和浪费性消费,占到温室气体排放的90%,还因为化石燃料补贴延缓了清洁能源转型的进程,进一步加剧了气候问题。相关的空气污染更进一步造成了广泛的健康危害。

与化石燃料补贴相联系的环境危害、经济效率低、以及对社会发展的负面作用,都是联合国2030年可持续发展议程和相关的可持续发展目标、以及建立WTO的马拉克什协定的前言的内容。化石燃料补贴还威胁到巴黎气候协定中所设定的温控目标。巴黎协定设定的目标是将气温升高幅度控制在前工业时期水平以上两摄氏度以内,领先的气候科学家们也警告说,超过这个温度将会导致灾难性的环境影响,包括极端气候灾害和其他由气候变化导致的自然灾难。

国际改革的动力

尽管还不存在有关化石燃料补贴的具有法律约束性的承诺,但在过去几年,各个国际论坛已经将此纳入议事日程,并提出了自愿性承诺计划来规范他们对化石燃料的使用。 

在2009年的圣彼得堡峰会上,代表主要发达经济体和新兴经济体的G20集团承诺“逐步废除和规范中期的低效化石燃料补贴,同时为最贫困的群体提供有针对性的支持。”G20集团的成员们已经建立了一个同侪审议程序,由经合组织负责实施,提高化石燃料补贴政策的透明度。德国和墨西哥是最近进入这个程序的两个国家,在11月联合国年度气候谈判大会期间发布了关于这两个国家的审议情况,并接受各国的评议。去年被审议的国家是美国和中国。 

在2009年,亚太经合组织的21个成员做出了类似的承诺,关于取消化石燃料补贴,并开展同侪审议。同时,G7集团也在2016年公报上表示,其成员国“保持取消低效化石燃料补贴的承诺,并鼓励所有国家在2025年时执行。”

自从化石燃料补贴改革之友这个小组在2010年成立以来,他们已经承诺取消化石燃料补贴,并通过政治声明、研究和研讨会等形式来促进化石燃料补贴的改革。2015年12月,该团体在巴黎举行的联合国气候年会期间发表了一份公报,呼吁国际社会“加强努力,通过政策透明、有雄心的改革和对最贫困人群的有针对性的支持等措施来逐步废除化石燃料补贴”。该声明迄今已收到43个国家和成千上万企业的支持。 

巴黎气候协定和可持续发展目标的通过已经进一步提升了化石燃料补贴改革的动力。巴黎协定第2.1.c条要求成员国“提供持续的资金流,为减缓温室气体排放和适应气候变化的发展开辟道路”,有13个成员国已经提交了关于化石燃料补贴改革的国家气候行动计划,同时,可持续发展目标的第12.c个目标也呼吁“规范低效的化石燃料补贴”。

迄今为止,还没有任何的具有法律约束性的工具敦促这些承诺的实施,也没有一个框架有效地规范对化石燃料补贴的使用。最近有越来越多的国家支持让WTO来填补这个空缺。 

在波恩会议的成果基础上前进

在今年德国波恩举行的联合国气候大会上,新西兰成为了化石燃料补贴改革之友组织工作的重要推动者,倡导WTO承担起应对化石燃料补贴改革(FFSR)议题的职责。

新西兰的太平洋人民部部长William Sio在其发言中表示“新西兰愿意看到在世贸组织中对化石燃料补贴改革议题的更加集中的讨论。我们相信贸易政策能够也应当解决全球的环境挑战。” 

在WTO的各种专家组会议和研讨会上,包括2017年6月举行的一次会议上,各方都提议世贸组织应当承担起规范化石燃料补贴议题的职责。

为了提高WTO成员们对化石燃料改革的注意,并鼓励在WTO内对这个议题的对话,化石燃料补贴改革之友组织联合新西兰和芬兰政府将在第11届部长会议期间主办一次边会。他们将邀请高级别官员的参与,支持他们关于使WTO承担起推动规范化石燃料补贴使用议题讨论职责的倡议。

法国也在推动此项议题,敦促欧盟通过一项动议,以支持开展关于贸易在规范化石燃料补贴中作用的对话,并将此事宜提上WTO贸易和环境委员会的议事日程上。

动议背后的原理

WTO里面倡导化石燃料改革的人士认为,改革的原理在于贸易和环境两方面的因素。

化石燃料补贴会造成贸易扭曲。给交易性产品比如油、气和煤炭的生产者提供补贴会扭曲不同国家的生产者之间以及不同能源资源之间的竞争关系。这种影响还会延伸到下游产业,其中能源是主要的生产要素,因而也是成本的一个要素。化石燃料补贴还影响到化石燃料和清洁能源之间的竞争关系,削弱后者的竞争力,并且转移对清洁能源资源的投资。

环境方面的理由就是,化石燃料补贴对全球气候变暖的影响,因为这些补贴鼓励造成气候变暖的化石燃料的生产和使用,并延迟清洁能源的广泛采用。

即使在不造成贸易扭曲的时候,一些倡导化石燃料补贴改革的人士仍然强调在WTO内应对该议题的价值。比如,一些人认为,由于其环境影响,化石燃料补贴就应当得到规范,并强调说,鉴于WTO的马拉克什协定的前言中明确承认有必要“保护和保存环境。”

他们认为,WTO可以为规范化石燃料补贴提供正确的框架,因为它具备谈判所需的体制性结构;它具有监控和增强机制,包括贸易政策审议机制和争端解决功能;以及拥有协商行业性补贴的经验。他们举例说,谈判代表们在农业和渔业补贴谈判中已经取得了一定经验,尽管正在进行的升级已有几十年历史的农业国内支持规则、要协调关于有害渔业补贴的新的禁令等工作,在实践中被证明也是很有难度的。

专家们认为,在WTO内存在规范化石燃料补贴使用的多种方案。包括使用现有的在《补贴与反补贴措施协议》(ASCM)或者贸易政策审议机制下的透明度和通报机制,以及ASCM中的诸边改革倡议,甚或是谈判新的法律框架。选择哪种方案取决于雄心的水平和为改革道路所选择的背后原理。

化石燃料补贴改革和WTO:第一步

化石燃料补贴改革并不是WTO谈判议程上的官方议题,要把这个议题转变成一个谈判事项要求额外的工作和政治意愿,尤其是赢得那些严重依赖化石燃料的国家的支持,同时要回答WTO内长期不决的一个问题,即是否现有的谈判职责应当扩充到吸纳新的议题。

不过,大量国际性的承诺已经大大推动了对化石燃料补贴使用进行规范的呼声。越来越多的人认为WTO的谈判功能、监督加强和执行条款以及长期的行业补贴议题谈判经验,都使其具备了正确的体制框架,可以把承诺变成实际行动。化石燃料补贴改革之友组织为第11届部长会议所计划的声明可以是朝着这个方向努力的具体第一步,尽管其影响力将取决于所得到的支持力度和其行动产生的效应。

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