展望G20中国主席年:对21世纪全球贸易和投资体制的建议

8 四月 2016

国际贸易和可持续发展中心ICTSD

 

如莎士比亚在《暴风雨》中所说,“凡是过去,皆为序章”。经过了8年的发展,G20峰会这最重要的全球经济合作论坛,现已成为国际议程中的关键环节。G20取得的成绩,面临的批评,以及当前全球市场的波动,都为今年G20杭州峰会提供了新的背景。

 

中国政府发布的官方文件中强调“促进国际贸易和投资”是本次G20峰会优先讨论的事项之一,与“创新增长方式”、“完善全球经济金融治理体系”和“推动包容、联动式发展”等另外三个议题相互支持和补充。

 

国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)在过去20年中一直是研究全球经济治理和贸易政策的领导者。从2013年以来,ICTSD主导并与世界经济论坛(WEF)合作实施了E15项目E15 Initiative),目的在于为加强全球贸易和投资体制提供政策选择,以应对21世纪的需求、现状和挑战。

 

到目前为止,E15项目已汇集了来自世界各地的370多位专家,提供了17个政策领域的具体建议,并与世界经济论坛联合在今年1月的达沃斯年会上发布研究成果,多位贸易部长和高级官员赞扬E15项目政策建议的时效性、前瞻性和可操作性。

 

今年的G20峰会将在中国举办,本文根据ICTSD和E15项目的研究成果,为G20杭州峰会、成员国政府和相关利益方提出相关政策建议。

 

1. 使WTO更好地服务和领导全球贸易和投资体制

 

去年的12月,世界贸易组织在肯尼亚内罗毕结束了第十次部长级会议,这次会议的一个关键信息是:各成员就如何推动,或是否继续推动多哈回合多边贸易谈判上看法不一。这意味着国际社会并没有在多边贸易议程上达成共识,也为2016年G20峰会提供了挑战和机遇。

 

内罗毕会议上体现出来的很多挑战以及成员间的分歧并非一日之寒。回望过去的十多年,相比较其他路径,WTO逐渐失去竞争优势。一方面,2001年以来世界贸易自由化继续发展,世界银行估计全球关税水平下降幅度高达30%,且少数新兴经济体关税减让甚至超过平均值。这种自由化有两个来源,一个是在世界经济中寻求竞争优势的单边贸易政策,以及双边和区域贸易协定带来更深度的融合。另一方面,WTO面临着世界市场的几个深远变化,数字技术的迅速发展和运输效率的提升。而其中的一些转变,是对中国迅速融入国际规则的自由经济秩序的回应。这些变化导致了国际生产网络的出现,也就是我们所说的全球价值链,随之而来的是贸易和投资关系的重大变革,以及相对应的监管合作框架的需求。

 

由于贸易投资政治的急剧变化、新兴的大型区域贸易协定等非WTO领域的竞争,WTO的谈判功能陷入停滞,从而导致了内罗毕会议上的这个结果。很显然,WTO有待重新定位。

 

如果应对得当,这些富有挑战的背景可以为G20领导人和贸易界提供重要的机遇,来重新思考并重新规划多边贸易体系的未来。

 

G20应继续支持WTO,包括在21世纪复杂的全球贸易投资体系中重新定位WTO,从而帮助该组织重获其中心的地位。

 

更广泛的制度包括在贸易和投资领域的政府间机制安排,以及由私人和非政府机构发起的各种自愿安排和规则。广义上说,政府间的贸易投资安排包括以WTO为支柱的多边贸易体系、有约束力的区域、诸边和双边贸易和投资协定,以及其他非约束性的贸易和投资努力——如“一带一路”这种提高欧亚地区连接度和经济发展的倡议,以及其他经济组织、发展组织或环境组织在贸易和投资空间的安排。非政府的、自愿的安排则包括一系列社会和环境原则、标准或行为准则,比如“赤道原则”是管理项目融资方面的社会环境风险,或者七国集团(G7)关于负责任的供应链的决议,以确保高要求的劳工和环境标准实施的有效监管。

 

G20可以帮助重新认识贸易和投资场景的变化。基于过去两个WTO部长级会议的决定,确保区域贸易协定与多边贸易体制的互补性——而不是把这些新的协定作为WTO的威胁或竞争对手,这样可以进而将WTO定位为更广泛的生态系统的基础,使WTO有能力在复杂的制度中扮演领导角色。鉴于此,应优先考虑通过增强其包容性、协同性和有效性,来增强WTO的合法性,而不是推动一个单独的谈判议程(多哈回合或其他诸边协议)。

 

WTO须适应新的贸易格局以保持包容性。鉴于当前复杂的政治经济驱动的贸易谈判,WTO成员可以最大程度地探索潜在机会,在短期内发展各种“贸易俱乐部”,并在中长期努力把区域和诸边协定中的一些要素多边化,并融入非歧视的多边体系。WTO成员应敦促该组织自我调整,与2030议程及可持续发展目标(SDGs)保持一致,从而促进多边贸易体制和其他治理目标之间的协同作用。G20成员国也可帮助WTO为新的巴黎气候变化协定的实施做出贡献。为增强其有效性,WTO一方面应该创新政府间谈判的方法,另一方面,应添加新的法律工具,超越通过谈判制定规则这一点,而是专注于更好的监管合作。为实现这些目标,如下提供一些具体的努力方向。

 

首先,G20成员可以同意加强WTO的监管和促进功能,特别是在信息搜集和分析、透明度、对话方面。例如:

  • 加强WTO各委员会的职能,发展成为深入分析和更有效的非正式对话的积极平台。
  • 参与或领导非正式的倡议,如政府、民间共同参与的全球价值链合作伙伴关系(见下文的建议)和一带一路,这些倡议和正式的协定一样,可以发挥促进贸易投资自由化的作用。
  • 参与或领导监管连贯性的举措,如提出的全球投资政策合作契约,和区域贸易协定(RTA)信息交易所(见下文的建议)。

 

第二,G20成员国可以帮助WTO在谈判和制定规则的过程中寻求更多的创新方法,在未来十年到二十年中将区域或诸边协定中的特定要素纳入到多边贸易体系中。例如:

  • 鼓励成员国对诸边协定中的一些原则进行谈判,这样有利于保证协定对于第三国的开放性。
  • 鼓励一些独立的机制,例如“RTA信息交易所”,确立一些标准来评估区域贸易协定的经济影响和对多边贸易体制的影响。

 

第三,G20可以鼓励推动建立工作组以具体处理WTO化石能源补贴问题,拓展现有WTO规则,在国际补贴规则的基础上开展有效的合作。G20已经承诺逐步取消化石能源补贴。在现有WTO补贴与反补贴措施协议(ASCM)中,化石燃料补贴不能因为环境外部性的原因(即温室气体排放)而受到挑战。G20可以考虑的几个步骤,更好地规范化石燃料补贴原则:

  • 包括更好的告知和补贴的同行评议。
  • 致力于立即取消生产性补贴,并最终取消对化石能源的所有补贴,在这一改革过程中要考虑到消费性补贴对穷人的影响。
  • 扩大绝对禁止的补贴的范围,如《补贴与反补贴措施协定》第6章第一节。

 

2. 促进全球贸易增长

 

国际贸易和投资促进资本、劳动力以及技术的优化配置,从而提高世界经济生产力。然而,由于周期性和结构性原因,全球贸易增长低于危机前的水平,也低于GDP增长。低迷的贸易增长对经济发展和就业前景造成负面影响。在之前会议的基础上,今年G20峰会可推行两个特别举措,帮助重新利用贸易和投资推动全球经济增长。

 

第一, G20成员国可以支持诸边数字贸易协定的谈判,或者称为“eWTO”,利用互联网和其他信息通信技术的快速发展为贸易增长提供机会,最大限度地发挥以互联网为基础的贸易对经济发展的贡献,以及促进一体化、特别是中小型企业进入全球市场。许多发展中国家,包括最不发达国家和小岛国,在后内罗毕辩论中已表示支持这一倡议。该协议的关键方面包括:

  • 重点关注对跨境数据管理的核心概念,因为监管数据流动可以是对贸易的变相限制。可以从一些区域和双边协定就该问题的规则中找到灵感。
  • 可以以“开放的诸边模式”开始谈判,可在WTO的框架下进行,对G20以外的成员保持开放。一旦谈判参与者达到”关键多数”,谈判的成果收益可以最惠国待遇原则惠及所有WTO成员。
  • 激活和扩大现有的WTO电子商务工作组的职能,对可行性和未来可能的谈判提供更多的分析和行政支持。

 

第二, G20可促进和开放服务贸易便利化的综合框架,进而深入探讨对服务贸易增长和就业创造的潜在贡献。服务业可以成为经济增长的引擎,超越传统制造业的发展路径。尽管服务业的快速增长已经超过制造业增长速度,但是服务出口占世界出口总额仍不到25%。服务业的规模和其贸易的有限增长,体现出服务贸易的巨大潜力。因此,我们提出以下建议:

  • 深化金融服务领域的监管合作,包括创建区域诚信和评级机构、免费数据流、离岸外包、标准化和便利化的 文件要求。
  • 通过公私联合并利用风险缓解、联合融资、融资能力建设和其他财政工具,来帮助基础设施融资与产业投资。
  • 简化服务提供商的签证、工作许可和建立“创新区”,允许研究人员在十年内自由进入创新区。

 

3. 促进包容的、互联的和可持续的全球价值链

 

中间产品大约占世界进口总额的60%,全球价值链(GVCs)已经并将继续成为最重要的生产、信息、创新和服务的国际网络。以往几届G20峰会已经正确地指出,让中小企业更好地融合到国际和地区的全球价值链中,将支持地方经济发展,促进全球贸易与经济增长。参与全球价值链不仅依赖于经济的“硬件”,如交通、通信设施等,也同样的依赖于 “软件”,包括机构管理、质量、安全标准与通关手续。然而,随着全球价值链不断扩大,全球价值链的包容性、可持续性和全球价值链的规则成为G20的重要议题。今年的G20可以提出如下相关措施:

 

第一,建立一个面向政府和民间的“全球价值链的合作伙伴关系”平台,保证供应链的高效运转和可持续参与。这一伙伴关系可以发挥以下功能:

  • 可以作为战略和务实的平台,帮助那些打算进一步整合经济进入全球价值链的政府与寻找新合作伙伴的外国企业搭桥、合作。
  • 作为一个价值导向的平台,通过邀请专业人士、民间社会团体和其他利益相关者进入对话中,来帮助提高平台的包容性和可持续性。
  • 提供研究和信息资料,例如,分析特定部门的全球价值链,确定国家间影响全球价值链的壁垒,为政府和国际组织提供建议。

 

第二,澄清并支持全球价值链的规则体系,以帮助简化商业运营,创造新的机会,并促进更好地参与全球价值链。这可以包括下列措施:

  • 简化400余个区域贸易协定(RTAs),在重要元素上寻求一致性。G20可以支持一个独立的“RTA信息交易所”作为一个公共的信息平台,提高区域贸易协定的透明度,帮助更好地理解这些协定的异同,促进相互了解,鼓励最佳实践,界定那些可以最终进行多边化的规则以支持国际贸易体系。
  • 简化3200余个国际投资协定(IIAs)。G20可以以联合国贸发会议最近提出的“可持续发展投资政策框架”这一理念为基础,发展并推广一个新的国际标准契约模板。该模板作为一个最佳实践,供大家自愿采用,目的是自下而上地实践双边投资规则的现代化和相互协调。
  • 发起一个工作组,致力于熔接贸易和投资规则中的元素,使其发展成为一个协调一致的系统。现有关于货物与服务、贸易投资、竞争政策、知识产权以及其他方面的规制都处于各自相对封闭的系统,应该把它们汇集起来,相互协调,相互支持。
  • 为了促进最不发达国家(LDCs)融入全球价值链,所有发达国家应当对来自最不发达国家的出口一律给予免关税免配额待遇(DFQF)。发展中国家应当效仿中国、印度和巴西,在未来五到十年对其97%的税目给予免关税免配额的待遇。
  • G20国家应当效仿加拿大,在贸易优惠待遇方面,向所有最不发达国家提供可以累积原产地的规则。据以往原产地规则变化的相似经验来看,这将极大促进最不发达国家的出口,让全球供应链更好地服务于发展目标。
  • 关于能力建设,G20可以从两方面给予支持:一是从发展中国家的供给面能力,比如帮助生产者和服务提供者达到国际标准和自愿性标准,二是在经济、法律基础设施和公共服务上投资,帮助降低贸易成本。

 

4.  加强全球投资政策合作和协调

 

和国际贸易一样,跨境投资也是经济增长和发展的重要引擎。跨国企业已经积累起1.5-5万亿美元的资金,但是,由于金融市场的不稳定性、大宗商品价格震荡、欧盟等主要市场的持续低迷、新兴经济体增速放缓、投资政策不确定性、贸易保护及其他问题,这些投资潜力还没有释放。这对于发展中国家,尤其是低收入国家都不是好消息,因为它们在关键的可持续发展部门还面临着每年2.5万亿美元的投资缺口。

 

在这一背景下,G20已经正确地紧密关注投资问题。今年G20可以在以往峰会的成果之上采取积极步骤,提出综合行动计划,以促进可持续发展投资和提高对国际投资协定体系的信心。

 

第一, G20成员可以拟定全球投资政策合作契约,这将:

  • 鼓励G20成员和国际社会选择一致同意的投资协定模板,并在此基础上达成投资协定,这有助于国际投资协定更好地服务于可持续发展目标,阐明投资者的基本权利和义务。
  • 在投资政策领域加强能力建设,比如,通过拓展和升级现有贸促援助(Aid for Trade)项目至“贸易投资促进援助”(Aid for Trade and Development),可以将投资引向亟需资金的基础设施、气候减缓和适应、劳动力技能提升等领域。
  • 就部分G20成员谈判诸边投资促进协定问题开展可行性研究,从某一个或几个战略领域开始,比如环境服务、能源、交通和专业服务等。

 

第二,优化国际投资争端的预防和解决,以重建体系信任和强化法制,可以采取如下措施:

  • 鼓励G20成员建立投资者-东道国冲突管理机制,来预防、管理和解决纠纷,比如建立国家投资监察员制度以及跨部门委员会。世界银行已经开始帮助某些国家建立以上机制,这种经验可以作为G20成员的参考。
  • 就设立国际上诉制度或世界投资法庭进行可行性研究。若对仲裁有纠纷,他们可以诉诸于特设上诉制度,该制度由国际框架委派的司法专家组成。
  • 可以WTO法咨询中心(ACWL)作为参考,成立国际投资法咨询中心,为缺乏法治能力的发展中国家提供法律服务,如帮助其进行大额投资合同谈判,在法律纠纷中辩护等。

 

结论

 

中国公布的杭州峰会的主题和优先事项,表明G20正从议题导向转变为结果导向。特别是在促进贸易和投资增长方面,G20有许多突破性进展空间。并且,可以通过贸易投资工作组这个重要机制把这个领域的合作深入持续的推进下去。

 

支持多边贸易体系应该仍作为G20的优先议题。然而,由于正在扩大的贸易治理缺口,G20不仅应支持WTO这一独立机构,更需要开发WTO在新兴的、更广泛的全球贸易和投资体制的生态系统中的领导力,加强与约束性和非约束性的贸易投资安排之间的融合、与新兴的由私人部门和非政府组织设立的自愿性规则之间的协调管理。

 

为了重建多边贸易体系的包容性、协同性、有效性和合法性,G20成员需采取措施,促进WTO监督、促进对话和合作职能,特别是要推动委员会的常规工作,领导或是参与非正式、跨学科的行动。G20成员可同样鼓励规则制定谈判的创新,并提供促进监管一致性的替代途径。利用WTO的规则更好地解决可能有损全球福利的补贴,如化石燃料补贴的取消,对于全球气候变化应对是一个有益的贡献。

 

在促进全球贸易增长方面,G20成员应该挖掘利用数字经济促进全球贸易增长和就业的途径,包括发起数字贸易协定谈判的可行性研究。G20成员同样可以制定一个全面的服务贸易便利化框架,以最大限度地提高服务业对全球贸易增长的贡献。

 

自2012年,全球价值链就已经是G20峰会的关键议题,本次峰会可以呼吁建设全球价值链伙伴关系,作为服务于政府、企业和公民社会的结果导向型平台。G20也可以提出一个更清晰的、基于规则的贸易投资体系的路线图,使得全球价值链运转具有更多包容性、互联性和可持续性。在路线图规划下的工作,将提高这一广泛生态系统的关键领域里各异的贸易投资规则的透明度和协调一致性。

 

推动投资政策合作已刻不容缓,今年G20可以考虑构建一个非约束性的全球投资政策合作契约,包括鼓励使用已升级的国际投资协定模板、推动促进贸易投资计划以及G20成员诸边投资促进协定的可行性研究。G20也可以在管理和解决国际投资纠纷上提出更好的方法。

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