如何解决非洲的治理与发展问题:中国的视角

30 十一月 2013

  长期以来,非洲国家能力缺失与政府行政绩效低下,形成“有社会而无国家”的混乱局面,这是造成非洲发展缓慢的重要因素。我们必须重新思考非洲的发展与治理问题,从非洲的事情、国情、区情出发,寻找非洲问题的非洲化解决路径。其中最重要的一个方面,是非洲国家普遍需要建立起致力于发展并且有能力推动发展的有效能的政府与政党。这是中国与非洲国家交流治国理政经验和分享发展知识的重要领域,也是中国的发展经历对于非洲更具吸引力的地方。
  
   非洲发展路径的争议
  
  关于非洲国家的当代政治发展问题,迄今为止世界各国观察者与研究者的看法依然十分地不一样。相关的分歧与争论,集中在如下一些复杂的问题上。
  首先,当代非洲国家政治发展的首要任务或核心问题是什么,在非洲国家发展的这个特定阶段上,什么样的国家制度与政府体制才是可行的、有效的、能稳定存在的?
  第二,对于非洲年轻国家来说,衡量其国家政治制度是否合理、判定其国家政权体制是否正义的标准应该如何确立,如何选择,是由实践需要和有效性来判定还是由某种先定的理念或意识形态来判定?
  第三,独立后的非洲国家是建立一种适应非洲国家社会经济发展需要的内生型的、本土化政治体制与政治结构,形成一种有助于推进国家经济发展、社会稳定、民生改善的有统一行动能力的集权化强势政府,还是按照西方的政治理念移植一种在西方文化背景下看来更具有所谓道德合法性的议会政体与选举制度?
  第四,什么样的政党制度选择与国家制度安排是有助于促成非洲国家在包容、并存的基础上推进本国的一体化进程与民族认同,凝聚国家的统一意志与共同目标,而不是简单地移植某种排他性或冲突性的竞选制度而强化各族群间的矛盾并最终导致国家的分裂瓦解?
  第五,是建立一种可以集中国家资源以便举国一致地努力去为国家的长远发展目标奋斗的强势政府,还是建立一种仅追求本族群眼前利益或局部利益并导致持续的相互排斥恶性竞争的弱势政府?
  所以这些问题,在过去数十年非洲国家的政治发展进程中一直没有得到很好的理解与解决。而在这种理论与观念混乱的背后,现实的非洲政治更呈现出长期的动荡与混乱局面。
  
   二、非洲治理困局在于国家无治理能力
  
  当代非洲国家治理与发展面临的挑战之一,是国家主权日趋弱化甚至消解,一些国家的统一管辖能力严重不足,国家体系与政府功能日益陷入瓦解与退化的状态中。
  如何克服部族部落社会的分裂性与离散性,推进现代主权国家的统一建构与民族一体化融合,是20世纪中期独立后的非洲绝大多数国家面临的最大政治发展挑战,也是实现国家稳定、经济增长、社会安全的基本前提。但是,在一些国家,这一进程从一开始就受到内外因素的干扰而进展缓慢。今天,一些非洲国家甚至日益处于国家体系消解与政府功能瓦解的无政府状态中。今天,对非洲国家统一建构进程形成阻遏障碍、消解国家存在基础的内外因素更变得十分复杂而多样,大体上看,如下几个方面的挑战是最明显的。
  第一个消解力量,是西方发达国家主导下的全球性的经济全球化和政治自由化进程。对于贫困落后的弱小非洲国家来说,这一外部主导的进程,作为一种巨大的强制性政治经济与文化力量,明显地从外部消解着非洲国家的主权,侵蚀非洲国家的政治权威与行动能力。总体上看,非洲国家是在国内一体进程远没有完成,统一国家的主权建构与民族认同问题远未解决的背景下,被动地卷进全球化洪流中来的。作为小国寡民的弱势国家,非洲国家常常面临着国家主权丧失与被肢解的压力。
  第二个消解力量,是在国家一体化建构与民族融合远未完成的情况下,一些非洲国家在内外压力下被迫移植和照搬西方竞争性的多党制与选举政治,结果往往引发持续的群族冲突、宗教冲突、文化冲突,这又从内部侵蚀着非洲国家主权的统一性与政府执政能力。
  第三个消解力量,是近二十多年来急速涌现的大量非政府组织及其这些组织间广泛发生的对抗性政治诉求,这些非政府组织往往具有境外力量支持与操控的复杂背景,也在一定程度上从内部消解了非洲国家的内在包容性、凝聚力、国家权威与行动能力。
  事实上,在今日世界,没有一个国家可以在无国家主权保护与缺失政府管理的情况下还能获得发展所必须的社会稳定、国家安全与经济增长。今天,在非洲一些国家和地区,政府能力严重缺失,基层政权形同虚设,看不到条块分明、上下联通的功能化的政权网络与管理系统,在政府机构和行政体制瓦解、“有社会而无国家”的状态下,千千万万的百姓苍生在广阔无边的大草原和大荒漠中陷入一种无助的、自生自灭般的艰难处境。国家统一体制的消解和政府管理能力的丧失导致了巨大的灾难。虽然今日非洲国家拥有巨大的人力资本,有大量的年轻人口,却因缺乏组织者和动员机制将他们组织成国家的建设大军,庞大的人口资源无法转化为服务国家建设的人力资源与生产要素,人们只能无所事事,四处游荡生存,巨大的人口红利远没有利用起来。
   
   三、非洲需要以发展为目标来治理
   
  当代非洲国家成长进程中面临的第二个大的问题,是许多国家在过去数十年中始终不能从经济的角度来理解政治的本质,始终没能将国家工作的重心转移到经济建设上来,长期忽略经济发展这一根本目标而深陷无谓的空头政治纷争之中。
  贫困与落后是一切动荡、冲突甚至恐怖主义的源头。不集中精力发展经济,不努力改善民生,不保持一个稳定有效的国家体制,一切都无从谈起,政府也迟早要垮台。多年来西方在非洲推进的政治变革,往往过度迷信选举政治和投票功能,以为只要有了选举,有了多党制,一切问题就会获得解决。但劣质选举政治与无序政党竞争使国家的任何长期规划与发展都无从落实,政治许诺盛行,短期行为泛滥。对于今日的非洲国家来说,经济建设与社会发展才是最大的政治,非洲国家需要进行政治改革,但政治改革的出发点和归属点应该是如何促进非洲的经济发展与民生改进,应该是围绕着经济建设能力的提升来进行政治变革,而不是如何将自己的政治变得与西方一样。同样,今日的非洲国家需要保持稳定,但稳定不是为了稳定而稳定,稳定的目标是为了更好的促进经济发展、民生改善。如果反恐与稳定牺牲了经济发展与民生,或无助于发展的推进,稳定最终难于维系,反恐也最终难获成效。
  
   四、确立国家发展目标并长期坚苦奋斗更为重要

  当代非洲面临的另一个大的问题,是如何确立长期而稳定的发展战略与目标,让全体人民树立通过长期努力、自立更生、艰苦奋斗、长期努力的决心与意志,而不能指望通过外部援助迅速解决非洲的所有问题。
  目前,许多非洲国家还十分落后,不能指望在短期内解决所有的问题。为此,国际社会应该鼓励非洲国家的政府和人民树立长期艰苦奋斗的信念与决心。非洲国家需要努力保持政局和政策的稳定与连续,只有政策的连续性与长期性才能使一些非洲面临的一些根本性难题逐渐获得解决。中国发展的重要原因,是中国有采取长期策略的能力和埋头苦干、坚忍不拔的精神。因此,中国在援助非洲的过程中,往往更注重非洲基础设施的配套建设,更重视维护非洲国家的政治稳定与国家主权。
   国家观念与国家认同是支撑一个国家生存、发展和稳定的基础,也是一种持久发挥作用的国家文化体系。国家意味着在此版图内生活的人们,对于自己的国家有基本的归属感,对于本国的历史、传统、文化、国家利益有源自内心的体认、尊重和维护意识,对国家兴亡有所担当。但长期的政治动荡与族群分裂,往往造成非洲国家缺乏坚实有力的国家核心理念与核心价值体系,维系和动员全体国人的国家整体利益观念也往往难以建构起来。在国家认同感薄弱的情况下,国内各竞争性的政治团体与对抗性的族群政党往往不能共同来制定和持续地追求国家的长期战略与发展目标,这也是非洲国家必须努力克服的一个结构性与观念性障碍。
   
   五、中国应该成为推进非洲发展的重要力量
   
  近一二十年来,随着中非合作发展的快速发展与中国影响力在非洲的提升,来自中国的发展经验和理念促进了非洲社会发展思想和政治发展理念的积极变化,而非洲的稳定发展与中国国家利益之间的联系也日益紧密。在此背景下,如何以更积极主动的合作姿态和创新政策,帮助非洲国家实现政治稳定,推动改革,促进开放,加快发展,提升能力,越来越成为中国对非战略中应予以关注的基本命题。
   2000年中非合作论坛成立后逐渐建立起来的中国与非洲国家的新型战略合作关系,是一种以追求各自经济与社会发展为核心内容的新型南南合作关系。今天,这一以“合作发展”为核心内容的新型国际合作关系的快速拓展与提升,不仅深刻地改变着中非双方在国际体系中的身份与地位,也对西方发达国家主导世界、西方发达国家治人而南方发展中国家治于人的传统“北南治理关系”造成越来越大的冲击,并因此而形塑着一种新的趋向平等、合作、共赢、共治的国际关系新理念、新模式。
   在南南合作与南北对话领域,中国不仅需要重视和维护发展中国家的“经济发展权”,也需要重视和维护发展中国家的“思想发展权”、“话语发展权”,需要加强与非洲国家的思想智库的合作,提供创造维护发展中国家权益的思想智慧与知识产品。从今后之发展趋势上看,中国应该以积极而稳妥的方式,在相互尊重、平等对话的前提下,更多地关注和介入非洲内部事务的发展,在把握双方共同的利益与合作空间的基础上,通过思想对话与经验交流,帮助非洲尽力消除那些出于各种原因,至今仍明显妨碍其社会持续健康发展的深层障碍,支持非洲国家的改革进程。

(作者系浙江师范大学非洲研究院院长、教授)

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30 十一月 2013
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