坎昆会议揭开序幕:第16届缔约方大会能否达到最低期望值

28 十一月 2010

近一年前,《联合国气候公约》框架下193个成员将具有政治色彩的《哥本哈根协议》提交到其年度会议上作出最终决定时,很多人认为该协议是不会达成的。然而,其他人则认为构建哥本哈根大会的政治意愿应贯穿于2010年,并会在坎昆大会上产生更多成果。而在2010年的缔约方会议前夕,大家的期望值并不高。许多主要国家,以及联合国气候变化框架公约的执行秘书Christiana Figueres,均已明确表示,在今年会议上达成一份包括减排的全面协议是不可能的。相反,最好的情形是达成一揽子小型协议,它涵盖了气候治理和农业议题,新体制机制的早期规划,以及部分承诺资金的交付。观察家认为这样协议才相对比较高昂地鼓舞士气。

全球形势在过去12个月已经发生了很多变化。金融危机继续破坏经济的稳定,使世界各国的就业率低迷。富国的选民也开始发生转变。应对气候变化已不再是一个主要议题;在某些情况下,它越来越被视为对国家利益构成威胁。在美国就存在这方面明显的例子,在十一月的中期胜选的共和党基本上使奥巴马政府的气候政策解散。人们曾经是美国将在国内解决气候变化问题,并在气候变化谈判中起主导的领导作用,但这一切均让人失望。

全球经济在阻碍全球气候谈判进程中是不容低估的。世界各国紧缩财政导致许多国家保护主义情绪上扬。虽然国际舞台上的政客表现出致力于全球合作的外交,然而面对国内民众,尤其是私营部门,他们通常会改变其立场。能源和碳密集型产业力促立法者施加压力,以放缓气候保护改革运动,他们担心减少排量将使其增加额外成本,进一步削弱他们的底线。一方面某些企业威胁要打包关门和转移到其它国家去时,另一方面, 美国和欧洲的一些行业斥巨资游说,诋毁了气候变化的可信度。

由于大多数国家在制定国内气候政策时,密切关注着美国,所以美国此次国内气候法案的失败成为气候变化大会谈判主要转折点。事实上,该法案的瓦解排除了在坎昆大会上能够达成协议的任何可能性。虽然奥巴马政府和国会支持者在2010年协力合作,想通过一项包含总量控制与交易制度计划的能源和气候法案,一些行业对丧失全球竞争力担心遏制了这个动议。即使纳入边境碳关税这样保护措施也不足以挽救该法案了。

众目关注中美两国

中美两国跌宕起伏的关系极大地影响了2010年的谈判步伐,双方尖刻言辞是坎昆及今后谈判的最大难题。中美这对相互依存的贸易伙伴是世界两大温室气体(GHGs)排放国家。尽管美国受经济萎缩影响,继续施压,中国坚持立场,维持现状,任何一方似乎都不愿意作出重大让步,而使双方最具竞争力的经济部门长期承受高昂的代价。

就一个更有效的全球气候变化协议而言,关键是世界最大的两家温室气体排放国加入和积极参与。然而,中美两国继续对最基本的程序性问题仍争执不一。北京始终认为发达国家应当有明确减排目标,并且应为发展中国家减排提供资金和技术支持。然而,华盛顿方面认为,一个新的协议应包括对发展中国家可衡量、可报告和可核实的减排,而且整个协议应该只是支持“自下而上”的国家政策。中国要求京都议定书第二期仅仅约束发达国家减排。而美国虽不是该议定书的缔约国,但认为京都议定书应该废除,达成一个新协议反映新的全球现实状况。

对具有约束力的承诺持分歧意见进行弥合将是困难重重的。即使是对发展中国家提供资金支持,以帮助其适应气候变化,这似乎是坎昆大会可取得进展的领域之一,但是中国最近宣布不接受任何附加约束力的资助协议。中国认为任何资助方案应该是不附加任何义务的。

幽灵不散的气候门挥之不散

跌宕起伏对气候谈判不是什么新鲜事。因为期望值比较低,所以某个议题受挫,也不会是很大的打击。与在哥本哈根大会之前的“气候门”相比,坎昆大会的舆论环境还相对平静。

去年十一月,气候怀疑论者泄露了被联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)科学家1000多封电子邮件的内容,气候变化的科学受到了攻击。批评家认为,电子邮件证明气候学家故意夸大了气候变化,但是自那以后的三项独立的调查驳回了指控。尽管如此,这一事件动摇哥本哈根谈判,吸引了大部分媒体的关注。自那时以来,气候怀疑主义和公众在美国和欧洲占据上风。

今年,较小的政治和公众压力以及对解决方案的低期望值,在墨西哥海滨度假胜地举办峰会或许可能达成一些较少但重要的成果。在讨论坎昆会议筹备工作的一个小型部长级会议上,长期合作行动问题特设工作组Mukahanana - Sangarwe主席提出了一些时机成熟、经过谈判可在坎昆达成协议的议题,比如,减少发展中国家毁林及森林退化排放(REDD+)、农业和技术。在面临其它比较困难议题和行业赢利透明度棘手问题之际,联合国气候变化大会在减少发展中国家毁林及森林退化排放(REDD)方面已经取得了快速进展,可以成为坎昆大会的一个收获。此外,建立一个正式的程序以解决农业议题的简洁文本,在六月已做好准备。

难点问题

在众多棘手的问题中,资助、应对措施的不利影响、减缓和共同愿景可能在会上会历经密集的谈判。尽管中国忿忿不平资助方案的条件,最终决定仍将可能涉及对新资助,新资助的第一步措施或金融协调机制等方面。这个机制的很多细节都已在谈判桌上,但此类问题与较具争议的减缓问题紧密相关。对减缓而言,有两个问题:第一是在贯穿长期合作行动(LCA)和京都议定书(KP)工作组的任务中,如何增加和管理发达国家减缓承诺的问题。二是如何处理发展中国家的减缓行动的水平和性质,因为它涉及到采取这些行动的资金和技术支持。

建立一个“注册表”的讨论已有一段时间,也关系到如何监测、报告和核查发展中国家行动等有争议的问题。最后,“应对措施”的问题,考虑了在国家层面上所采取气候行动对其它国家产生的社会和经济影响。在这方面,边境碳调节的贸易问题是核心,发展中国家正在促成在协议中包括禁止对国际贸易产生影响的单方面措施的条款。尽管坎昆大会上肯定不会去解决这种条款,但可以帮助各国建立一个合作的且避免争端的机制,比如设立一个咨询机构或程序,评估应对措施及其影响。

在坎昆大会中不可能解决的问题包括:减缓议题,这就是在共同愿景下,在全球范围内的减排,该如何解决国际贸易中的相互影响,以市场为基础的机制(比如全球排放交易计划)、长期融资及技术转让和开发中的细节,如知识产权和技术库等。

尽管存在少数早期获利的选择,如果一些国家发现坎昆一揽子计划不能平衡其利益,一些国家可能愿意空手离开。主席将力促开始一个包含所有协议的决定。虽然这可能证明是过于乐观,但如果得以实现的话,将所有问题集中于一个文件中将有助于反映平衡,并清楚地提供未来几年工作计划的一览图。

25 十一月 2010
《桥贸易生物资源》第10卷,第21期,2011年11月 https://cn.ictsd.org/bridges-news/biores/news/china-stands-firm-on-uncon... 坎昆气候谈判即将来临,世界上最大的碳排放国中国表示,如果该谈判阻碍其优先实施国内政策,那么将不会接受关于气候融资的协议。中国外交部气候变化特别代表黄惠康于11月19日表示,...
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7 十二月 2010
PDF-2010年12月10日,第1卷第4期
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