善始善终,谈判代表齐聚多哈

28 十一月 2012

当参加《联合国气候变化框架公约》第18次缔约方大会(COP 18)的谈判代表抵达会议举办地卡塔尔多哈时,大家显然各怀心事。媒体的揣测、步步紧逼的关键问题,以及此前三次气候变化年度大会上弥漫着的悲观主义情绪,甚至都还未发端便已戛然而止。的确,哥本哈根、坎昆、德班三次气候大会徘徊在实现突破的不确定性和可能性之间,刮起了一场紧迫、揣测和希望交织的旋风,吸引了全世界的关注。

但多哈气候大会显然是个另类。第18次缔约方大会没有了对缔约方是否能够达成协议的压力,而是将聚焦“德班平台”(Durban Platform,ADP)的运作。南非德班第17次缔约方大会上的明争暗斗以奠定一个新的全球气候协议的基调而告终,但过去一年中,难题、新结盟和政治现实的变迁层出不穷。除了“德班平台”问题,观察家们将密切留意缔约方是否能够落实《京都议定书》第二承诺期,以及是否能如去年商定的那样结束“长期合作行动特设工作组”(Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action,LCA)的工作。

为了把握多哈气候谈判的动向,观察家们将重点关注一些能够左右谈判结果的主要缔约方。受到全球两大温室气体排放国——美国和中国近期政府高层变动的影响,这两个国家在谈判过程和政策制定中的一举一动都将受到密切关注。

奥巴马的第二个任期

虽然在最近几次《联合国气候变化框架公约》会议上表现得心猿意马,但美国将会因奥巴马的成功连任而以全新的面貌参加此次多哈气候大会。2009年1月,奥巴马刚刚入主白宫时,曾表达过对解决气候变化问题的坚定立场。许多环保组织都曾因此期待美国成为气候谈判的新一任领航者。然而事非所愿。

当许多美国人刚从桑迪飓风的噩梦中清醒过来时,当他们意识到气象灾害越来越频繁和严重时,当诸多报告指出越来越多的美国人相信人为气候变化确有其事时,奥巴马政府也许应该认识到,有必要更加努力地推进谈判。在打败共和党竞选对手罗姆尼之后的首次新闻发布会上,奥巴马重申了他在气候变化问题上的立场。

奥巴马在11月14日的新闻发布会上对记者们说:“气候变化真实存在,并且受到人类活动和碳排放的影响,我对此深信不疑。因此,在应对气候变化方面,我认为我们有义务为后代做些什么。”不过他也表示,不会为了应对气候变化而忽视创造就业和经济增长。

适用全体的约束性承诺?

与此同时,11月,中国共产党第十八次全国代表大会选举产生了新一届中央领导集体,习近平当选为中共中央总书记。外界普遍认为,中央领导换届基本不会影响中国对气候变化问题的立场,但都拭目以待其新一届领导集体在解决问题上可能发生的方式转变。其中最值得关注的是,中国与其他发展中国家将如何把“共同但有区别的责任”(common but differentiated responsibility ,CBDR)条款整合到“德班平台”中去。第17次缔约方大会达成的“德班平台”最终文本没有对该条款概念做出清楚的解释,但该条款却从其诞生之日起便一直是《联合国气候变化公约》的基本要素。

“共同但有区别的责任”条款将被列入多哈气候谈判,并无疑将成为最难达成一致的问题之一。虽然大部分国家都认为工业化国家对最初阶段的大部分温室气体减排工作负有历史性责任,但一些新兴国家已经迅速弥合了这个长期存在的分歧。中国是全球最大的温室气体排放国之一,最近已经取代俄罗斯成为了仅次于美国的全球第二大温室气体累积排放国。

巴西、南非、印度和中国,即所谓的“BASIC”集团国家,已经从德班会议开始在气候谈判中强调“共同但有区别的责任”条款。这无疑将受到来自美国、加拿大和日本等国的阻挠,上述三国已明确表示反对将主要污染国排除在约束性承诺之外。过去一年中,曾经坚定抱团的发展中国家谈判集团也生出了些许嫌隙。由于担心海平面上升的危险,小岛屿发展中国家(Small Island Developing States,SIDS)力主从各个方面达成更高目标,包括加强新兴经济体的气候变化减缓措施。美国曾借“共同但有区别的责任”条款之名拒绝签署《京都议定书》。而《议定书》的第一承诺期将于今年年底结束。

《京都议定书》影响

在第18次缔约方大会上,各方将密切关注《京都议定书》第二承诺期能否具体实施的问题。建立“德班平台”的初衷旨在继《京都议定书》之后形成一个全球性协定,然而,该协定最终条款的确定不会早于2015年,生效实施则恐怕要到2020年。《京都议定书》第二承诺期的目的在于解决2020年之前的8年条约缺位期,确保延续一个全球气候变化条约。

但在全球主要排放国中,一些国家不受减排的约束,另一些国家则不打算加入《京都议定书》第二承诺期;因此,几乎不可能达成一项能够为应对气候变化做出实质性贡献的协议。目前,俄罗斯、加拿大和日本等曾在1997年签署《京都议定书》第一承诺期的主要经济体已明确表态不会加入第二承诺期。欧盟和澳大利亚则表示有条件地加入《京都议定书》第二承诺期。然而,如果只有少数发达国家参与,那么《议定书》成效将远远达不到保持全球气温上升不超过2°C的工业化前水平。

结束长期合作行动、促进“德班平台”发展?

第18次缔约方大会的谈判重心将是如何以最佳方式启动“德班平台”的运作。但实际情况却是,本应为推进“德班平台”而如期结束的长期合作行动工作组谈判却停滞不前。目前尚未明确在此之前将如何处理其中悬而未决的问题;但也有迹象表明,一些问题可能会被搁置到“德班平台”上。据内部消息人士透露,他们会争取在多哈气候大会上结束长期合作行动工作组谈判,其间不希望遇到任何障碍。

融资问题很可能一如既往地在缔约方会议的谈判中占有一席之地,内容包括确保新设的“绿色气候基金”(GCF)能够充分运作,以及确保在哥本哈根气候大会上通过的、将于今年结束的“快速启动”资金的承诺都已经履行。

第二届“关于执行应对措施产生的影响问题论坛”会议也将在多哈举行,届时将会探讨一系列贸易问题。该论坛在德班第17次缔约方大会上设立,建立的初衷旨在讨论发达国家缔约方为减少温室气体排放量所采取的行动及其可能产生的影响。最初各方主要关注石油生产国可能遭受的收入损失,如今这个概念已经扩展到其他可能由措施产生的影响;譬如,碳排放交易体系(emissions trading schemes,ETS)和边境碳调整政策。欧盟将航空业纳入其碳排放交易体系的问题原本预计会在多哈气候大会上引起激烈讨论,但本月早些时候,欧盟已经宣布将暂停实施该计划一年。

有一个应对措施问题必定会在多哈气候大会上引发讨论,那就是采取应对气候变化问题的“单边措施”,这也是长期合作行动工作组谈判中未能解决的问题。尽管“应对措施论坛”的任务是要“强化”整个谈判过程,但一些发展中国家仍希望把这些问题保留在标准谈判进程中,而不是在论坛上。由于“论坛”的设立时限到第19次缔约方大会为止(也有可能被延长),因此目前尚不清楚论坛结束时各方讨论的议题将会发展成什么样。

推动技术发展

各方预计,在技术机制下设的两大核心要素的支持下,技术问题有望得到推进。技术机制是在坎昆第16次缔约方大会上建立的。技术机制的政策机构——技术执行委员会将“在公共领域开展推动技术进步的活动”,填补原先工作的空白。“公共领域”里的技术得到了发展中国家的大力支持,这个说法在以往许多《联合国气候变化框架公约》有关技术转让的重大决议中都占有突出地位,但在建立技术机制的决议中却没有。

技术机制的执行机构——气候技术中心与网络(CTCN)有可能被赋予技术评估能力建设的额外功能。它还将负责识别当前可用的气候技术,以满足各国低碳和适应气候变化发展的主要需求。这主要是为了消除一些发展中国家的顾虑,因为他们担心气候技术中心与网络会强制其采用有争议的技术或不符合其需要的昂贵的可再生能源技术。

知识产权问题显现

在气候变化谈判中,知识产权在气候变化技术转让中的作用一直备受争议,此次多哈气候大会也不例外。目前,就如何处理知识产权与技术发展及转让之间的关系问题,主要有两种方案。

一种方案更多地受到发展中国家的青睐,即呼吁各成员“认同在《公约》框架下,与技术有关的知识产权问题会妨碍技术的开发与转让”。该方案还要求成立一个论坛来讨论这些问题,同时要求各方“在适当时候共同采取一系列措施来解决知识产权问题”。然而,方案也向发达国家做出了让步,要求向世界知识产权组织(WIPO)和世界贸易组织(WTO)等国际组织寻求咨询和专家意见,因为发达国家认为措施必须经由其专家鉴定。

另一种方案则没有提到知识产权问题。这是许多发达国家长期以来解决此类问题的一贯立场,他们认为,无论以什么方式采取何种行动,《联合国气候变化框架公约》都不是适合解决这些问题的平台。他们进一步指出,在成立技术机制时并未涉及知识产权问题。

展望

总的说来,各方并不期待多哈气候大会诞生意外惊喜,但就像以往缔约方会议那样,任何事情都有可能发生。目前可以确定的是,2012年各方都在不断加紧努力,大多数观察家都认为谈判代表们将会在此次会议上大有作为。今年在德国波恩举行的《公约》年度中期会议进展缓慢,但最近在曼谷召开的一次特别会议上,各方却为加快进程做出了相当的努力,特别会议探讨了如何更好地筹备缔约方会议。欲知努力能否取得成效,敬请关注未来两周的会议进程。

ICTSD报道。

22 十一月 2012
Bridges Weekly Trade News Digest • Volume 16 • Number 39 • 14th November 2012 https://cn.ictsd.org/bridges-news/bridges/issue-archive/european-commission-announces-temporary-suspension-of-aviation-...
Share: 
5 十二月 2012
随着联合国气候变化大会进入第二周、也是最后一周谈判,许多参与谈判的代表都评价此次会议为近年来最“自在”和轻松的一次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会。然而,发达国家与发展中国家之间依然存在明显的分歧。根据去年德班气候大会的决定,应于本周末结束“长期合作行动特设工作组”(Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action,LCA)谈判,...
Share: