关于全球贸易和投资框架的讨论更进一步

9 十二月 2017

投资便利化问题在全球经济中历史悠久,其内容涉及与贸易有关的投资措施、服务和知识产权等。最近几个月,WTO成员协调小组尝试将对这一问题的讨论纳入全球贸易体系中并提升其受关注度,他们认为在以复杂的生产模式和全球价值链(GVC)为特征的世界中上,如果继续各自为政,经济调控就无法充分实施。

其他成员认为,投资便利化是一个“新加坡议题”,连同其他一系列议题被认为是WTO在多哈回合谈判中的潜在补充,但大部分已被搁置。这些成员还争论说,在WTO中讨论投资便利化可能会削弱过去几十年对与发展中国家和最不发达国家相关的重要问题谈判的注意力和资源。

WTO关于投资便利化协议的提议尚处于初期阶段。根本问题在于部长级会议及会后,成员们如何看待贸易和投资制度之间的关系,还有就是私营部门投资在推进可持续发展目标(SDGs)中所发挥的作用。联合国贸发会议(UNCTAD)估计,为达成这一目标发展中国家每年还需要额外增加2.5万亿美元投资,而其中的一半需要私人投资者投入。

当前WTO框架下的投资问题

通过将与贸易有关的措施汇集进来,WTO框架中已经分散包含了一些投资规则,这些规则分散在与贸易有关的投资措施协议(TRIMS)、服务贸易总协定(GATS)、政府采购协定(GPA)以及与贸易有关的知识产权协定(TRIPS)等协议中。然而,这些协议只规范了直接影响贸易的投资使用限制。

这些规则明确地将市场准入和国民待遇优惠与商品生产和服务提供联系起来。成员将重点放在与贸易有关的外国直接投资(FDI)上,将WTO投资规则的范围限定在与贸易有关的措施上,保留各成员监管FDI的国家发展优先权。

在1996年新加坡部长级会议上,部长们同意设立关于投资、竞争政策和政府采购透明度的工作组,这些议题即众所周知的新加坡议题。投资工作组侧重于贸易与投资之间的经济关系以及是否需要WTO设立关于外国直接投资的规则。

经过多年的辩论,2004年7月,除贸易便利化外的新加坡议题从多哈议程工作方案中删除。迄今为止,2003年坎昆部长级会议成为在WTO规则中解决投资问题的最后重大努力。

GVC和投资便利化讨论的演变

多哈回合启动16年来,全球经济格局发生了许多变化。国际投资协定(IIAs)、双边投资协定(BITs)和区域贸易协定(RTAs)在广度和深度上都有了快速发展,同时基于价值链的全球生产格局也越来越精细复杂。

贸易和投资领域的快速变化可能要求国际社会做出相应的回应。世界银行、WTO以及其他机构的研究发现,更加深刻、广泛的贸易和投资协议可以通过全球价值链、削减贸易成本和引导资本直接投资国内基础设施和交通环境带来更多的投资。此外,投资可以在支持发展目标方面发挥重要作用。世界银行的数据显示,去年全球总计1.75万亿美元的FDI中,有超过40%流入发展中国家,提供的资金往往超过了它们接受援助的金额。

2016年,中国作为G20轮值主席国,设立了新的贸易和投资工作组(TIWG),并为制定投资政策提出了非强制性的指导原则,在2016年9月份的G20领导人杭州峰会上予以通过。虽然关于增强透明度和优化商业环境的投资便利化提案仅在最后一个版本中有所涉及,但它促使人们逐渐意识到必须要有明确、有效的投资政策框架来支持今天的生产模式。

然而,WTO成员在如何推进投资便利化问题上存在分歧,部分原因在于它是否要被视为“新议题”,进而需要在2015年底内罗毕部长级会议中协商一致,开启正式的多边谈判。

虽然WTO过去对投资的讨论是整体处理FDI监管议题,但目前的提案仅限于投资便利化议题,主要是为了避开一些具有政治挑战性的领域,比如市场准入或争端解决。

当前的提案侧重于旨在促进东道国日常商业经营活动建立、扩大和维持的措施,也包括一些其他的障碍,如需要更好的透明度、信息共享以及稳定的政策环境。

WTO中的投资便利化——什么最为重要?

对投资便利化议题争论的核心问题是,是否应该在WTO框架内解决这一问题——WTO是否需要这样做才能使谈判议程跟上不断变化的全球经济的步伐。它还重新提出了贸易和投资是否可互换或互补的问题,这将牵涉到如何在讨论中处理投资便利化问题。

投资便利化发展之友(FIFD)由11个WTO成员组成,它们分别是:阿根廷、巴西、智利、中国、哥伦比亚、香港、哈萨克斯坦、墨西哥、尼日利亚、巴基斯坦和韩国。中等强国合作体(MIKTA)包括墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其和澳大利亚。这两个成员有所重合的组织,都呼吁在WTO中解决投资便利化问题,而FIFD呈递的文件中提到了贸易与投资之间的相互联系有所增强,以及它们在促进全球发展和包容性增长中起到相辅相成的强化作用。例如,它们指出GATS已经涵盖了服务领域的FDI,这一部分投资占到了全球FDI流入量的三分之二,占到了全部服务贸易额的55-60%。

与此同时,印度建议应当通过一项潜在的服务贸易便利协定来单独处理服务便利化措施,尽管成员们质疑只注重国内机构促进服务领域投资的安排,而非一般意义的投资是否合适。然而,印度、南非、乌干达、玻利维亚和其他发展中国家认为,投资便利化规则可能超过WTO当前的授权范围。

考虑到投资便利化协定对国内机构和规制的影响,另一个重要问题涉及WTO贸易便利化协定和潜在的投资便利化协定之间的差异。例如,投资便利化可能需要进行法律改革,以避免业务成本的增加,保证企业竞争,并在投资周期的各个阶段最大限度地提高其管理效果和效率。

还有一项挑战可能是投资便利化需要更好的实体基础设施、更高质量的商业服务和劳动力,并改善产权保护。这些议题引起了各方对可能丧失监管主权和经济政策空间的担忧。如果成员签署全球投资便利化条约,则就需要对这些领域加以规制。

布宜诺斯艾利斯会议谈判提案

FIFI和MIK TA小组在过去的一年中主持了多次研讨会和非正式对话,协力将对投资便利化的讨论带入WTO中。最近的一次会议是十一月初与西非国家经济共同体(ECOWAS)组织的高层次的贸易和投资便利化论坛。

图1. 投资便利化辩论的势头强劲

在对投资便利化讨论的良好势头下,中国、俄罗斯、阿根廷、巴西,以及MIKTA和FIFD小组已经向WTO提交了多项投资便利化提案,大部分是仿效贸易便利化协议的范围和结构。尽管在透明度、效率和国际协调等议题上取得了广泛共识,但这些提案也存在一些显著的差异。

表格1. 投资便利化提案比较表格

今年4月份的MIKTA对投资便利化研讨会认为,在WTO讨论投资便利化将加强贸易和投资流动,促进两个领域的政策协调。同月FIFD“投资便利化非正式对话”的提案号召进行非正式对话“在不设限制或预先判断可能结果的条件下,去探索WTO可以发挥的作用,以此来讨论成员可以用来促进投资的措施。”

阿根廷—巴西向WTO提交的“投资便利化工具”提案聚焦于在国内层面设立国家联络点或监察人制度,国家之间相互合作、协调,同时提议设立WTO投资便利化委员会。

俄罗斯的提案与上述方法区别在于,它列入了关于“预防和解决争端”的可能条款,而且还留出了包括投资的市场准入的未来条款的空间,这是其他成员不愿意纳入的。它还涉及制定这些规则时的特殊和差别待遇考虑。作为其提案中的一部分,中国已建议为利益相关者,包括最不发达国家提供机会来评论新投资相关的法律法规,以使得投资者可以更容易投资公共基础设施。

为布宜诺斯艾利斯之后的议程铺路

支持WTO讨论投资便利化的一方说,这些讨论可以确保贸易和投资制度之间的协调互动,反过来也可能对全球公共产品的提供产生影响。然而,鉴于其复杂性和利益相关者所处环境的迅速变化,这个议题还需要进一步探索和研究。虽然布宜诺斯艾利斯之后的行动仍不确定,但在这一领域日益提升的参与度表明,关于是否以及如何对投资便利化制定新的贸易规则(在WTO或是其他场合)的辩论才刚刚开始。

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