从巴厘到内罗毕:确保产生一个对最不发达国家而言有意义的成果

11 十二月 2015

当贸易代表们准备召开在肯尼亚内罗毕举行的第10届WTO贸易部长大会之际,各方的期望很高,希望大会至少会为WTO最贫穷的成员们谈成具体的进展,取得一个发展为导向的一揽子成果。

 

最不发达国家(LDCs)议题在2013年WTO第9届巴厘部长大会期间得到了新的动力,部长们通过了四项最不发达国家相关的决议,包括免关税免配额(DFQF)市场准入、优惠原产地原则、最不发达国家服务贸易豁免的实施、以及棉花问题。WTO最不发达国家集团的协调员、孟加拉国的大使Shameem Ahsan在最近的一次采访中表示,最不发达国家们现在想要的是“实质性的、有约束力的、有关最不发达国家的具体决议,要在巴厘一揽子成果的所有四项内容上都具有商业性的意义。”

 

关于最不发达国家一揽子成果仅仅构成了整个发展支柱议题的一个方面,其本身是多哈发展议程中考虑的更大范围议题的一部分,它尝试解决世界上最贫穷国家在参与全球贸易中面临的一些结构性制约。正如一些专家指出的,大多数最不发达国家议题本质上是双边问题,因此随双边关系的格局变化而变化,相比之下,其他像农业或者规则等问题则更是多边性的,各方立场更加根深蒂固。

 

但是,在准备内罗毕部长大会的过程中,还显示出WTO成员之间在这些讨论中的一些政治限制,有些时候,更突出了发展中国家/新兴经济国家之间团结的有限性。

 

一些引人注意的进展

 

随着2013年巴厘一揽子成果的诞生,其他最不发达国家议题也逐渐得到重视,尽管整个的多哈谈判仍然进展缓慢。比如,2011年通过了一项豁免,允许成员们对来自最不发达国家的服务和服务供应商提供优惠待遇。随后,又通过了一个操作程序,在今年(到本刊出版时止)已经累积有来自WTO成员的19份通报,涉及他们愿意为最不发达国家的服务业和服务供应商们提供优惠待遇的具体行业和供应模式。2011年部长大会上还诞生了其他两项决议,特别涉及最不发达国家的入世问题和他们对知识产权规则的实施,这两项决议都在世贸组织中得到了推进。

 

在2011年部长大会上,WTO成员们致力于重新修改最不发达国家的入世指南,同意加强、精简和实施先前的2002年版本决议。这些修改后的指南在2012年授权到期日之前得到了总理事会的批准通过。这些指南设立了一系列的门槛,特别是关于货物的市场准入,以及有关特殊和差别待遇(S&DT)的内容、过渡期、透明度和技术援助。

 

自那以来,也门和塞舌尔两个最不发达国家已经加入了世贸组织。在那些从1995年以来就在谈判入世条件的最不发达国家中,今年已经完成了阿富汗和利比里亚两个国家的入世协定,并将呈交内罗毕部长大会正式通过。现有六个最不发达国家正在谈判准备加入世贸组织:不丹、科摩罗、赤道几内亚、埃塞俄比亚、圣多美和普林西比、以及苏丹。

 

今年还将最不发达国家执行保护医药专利和临床数据的全球贸易规则的过渡期延长了17年,新的到期日现定为2033年1月1日。最近,WTO最贫穷成员延长过渡期的请求已经相当紧急,因为现存的版本马上就要在2016年1月日到期。

 

两年前,WTO成员们同意延长最不发达国家完全执行《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)规则的过渡期到2021年7月。

 

在内罗毕达成关于最不发达国家的微型一揽子成果

 

当前,发达国家和新兴经济体国家的各自立场似乎是没有希望改变了,尤其是关于如何推进那些“核心议题”,许多观察家认为,最不发达国家还有机会确保在内罗毕达成一些承诺,帮助确保多边贸易体制的可靠性和包容性。迄今为止,一系列关于最不发达国家的方案都已经得到了推进,11月5日,最不发达国家集团还散发了一份文件,提出他们希望在内罗毕部长大会期间进行考虑的优先议题。

 

在服务豁免问题上的一个良好进步

 

如果在最不发达国家问题的其他领域上很难取得共识的话,现在的打算是寻求服务豁免的实施,这在今年已经取得了进展。在11月2日WTO服务贸易理事会(CTS)就针对最不发达国家服务和服务供应商的优惠措施通报审议大会上,最不发达国家集团赞赏WTO成员们在推进最不发达国家的服务供应上所做的努力。

 

最不发达国家的服务豁免决议在2011年日内瓦部长大会上得到通过,一开始很难得到重视。后来几年,最不发达国家们没有请求优惠待遇,也没有得到什么优惠待遇,促使WTO成员们重新考虑将此决议推进的途径。

 

2014年7月,最不发达国家集团提交了一份有关他们希望得到的服务出口优惠待遇的集体请求。今年2月份的一次高级别会议上,22个WTO成员对此集体请求进行了回应,明确提出他们考虑提供优惠的行业和模式以及对技术性合作项目的支持。

 

自此,最不发达国家集团一直鼓励WTO成员们向服务贸易理事会(CTS)正式通告他们确切的优惠,包括关于考虑实施优惠的部门和次部门的详细信息、以及成员们计划维持这些优惠的时间。

 

11月2日会议上提交了这些通报的评估报告,清楚强调了这些通报的重要性,它们是使得服务豁免生效的唯一途径。

 

至今,有19个WTO成员已经提交了通报。包括欧盟28国集团、加拿大、澳大利亚、挪威、韩国、中国、香港、中华台北、新加坡、新西兰、瑞士、日本、墨西哥、土耳其、美国、印度、智利、冰岛和巴西。据报道,南非的通报正在准备过程中,很快会提交。

 

在服务贸易理事会(CTS)会议上,最不发达国家集团强调,这些通报已经涵盖了他们集体豁免请求中列明的所有四种供应模式和一半以上的部门。

 

最不发达国家们还对一些WTO成员提供了超出关贸总协定第16条市场准入范围之外的优惠表示欢迎。在最近一次关于服务业豁免的文件中,该集团敦促服务贸易理事会(CTS)“快速”授权批准这些措施。

 

尽管豁免决议确实允许这种超出市场准入范围的优惠,但是迄今为止提交的通报(除少数例外)都限制在第16条的范围之内,主要是针对市场准入的。非市场准入措施不能自动被覆盖,但可以由服务贸易理事会(CTS)进行授权。

 

但是,最不发达国家集团表达了关于缺乏模式4优惠措施的担忧,模式4的服务业涉及自然人的运动;个别通报中对于何处实施优惠没有充分明确;存在优惠腐蚀的风险;提高优惠的必要;以及豁免的有效期。

 

内罗毕大会的计划草案文本包含的内容涉及削减行政程序、签证费、工作许可费、居住证费以及执照费,以照顾最不发达国家的服务供应商和独立专业人士,还有相互资质认可的问题。但是,一些贸易专家评论说,虽然这是一个很重要的请求,但很可能因为涉及政治敏感领域,过分敏感而不易解决。

 

在草案决议中,最不发达国家集团承认WTO成员们所做通报的努力,并敦促还没有提交通报的成员赶快提交。

 

草案文本还提出,需要进一步的指南来对“优惠待遇”定义进行澄清,这是WTO服务豁免决议中所规定的。

 

总体上,WTO成员们(尤其是发达国家成员)一致认为,将这些优惠转化为真实的市场机遇要求最不发达国家克服它们供应面的能力限制,并且改革他们国内的规则框架,这一点也是草案决议所承认的。文本还进一步呼吁WTO成员们优先考虑解决影响最不发达国家服务贸易的规则壁垒。

 

草案决议的一个主要特点是关于豁免的有效期问题。对此,最不发达国家集团认为,在今年首个通报提交之前,已经被“剥夺了三年”时间。因此,他们要求从通报提交之日起,将服务豁免的有效期延长15年。

 

文本还要求对“优惠待遇”的术语从豁免的角度进行重新定义。

 

原产地规则:这次是一个将要的承诺?

 

WTO谈判人员们首次尝试在免关税免配额(DFQF)倡议的背景下解决优惠原产地规则的议题,DFQF是在1996年新加坡WTO首次部长大会上提出来的。

 

后来10几年没有取得什么进展,尽管2005年香港部长宣言中简单地呼吁发达国家和有能力的发展中国家实施DFQF,“设计出简化透明的原产地规则,以促进最不发达国家的出口。”

 

自从巴厘部长大会以来,最不发达国家一直在递交各种文件,积极促进原产地规则指南的实施:2014年10月向WTO的原产地规则委员会提交了一份报告;呼吁优惠原产地规则的更有效设计;最不发达国家集团还提交了一份文件,旨在激励WTO成员们就实施巴厘部长大会关于原产地规则决议展开讨论。

 

自去年9月以来,最不发达国家集团已经在多个场合,就各种原产地规则方案对该主题进行了审议。

 

根据最不发达国家集团的说法,现有的优惠原产地规则已经陈旧,没有紧跟世界贸易的发展演变,因此需要进行改革。在其2014年的报告中,该集团使用了加拿大(2003)和欧盟(2011)对原产地规则进行改革的例子,阐述说明,转向使用更加松动灵活的原产地规则将如何能够更有利于优惠获取国的发展,并且邀请一些WTO成员,尤其是美国和日本,重新审议他们原产地规则体系的实质内容和形式。

 

其他的挑战存在于,在现存用以评估何为有意义的本地生产、才能达到实质性形态转化的程度时所使用的各种方法论上,如何寻求一致意见。这个议题的复杂性部分在于没有一个方法论能够最合适地确定所有产品类别的原产地。

 

9月21日的一份关于原产地规则的文件引发了WTO成员之间不同的反应,一些成员担心最不发达国家集团的方案超出了巴厘决议,需要在他们现阶段不具备的能力上对国内体系做出实质性修改。另一些国家质疑最不发达国家方案中阐述的法律约束力义务。从那以来在这个议题上就一直存在积极的讨论。

 

在大部分最近的文件中使用“将要”取代“应该”,似乎表明最不发达国家集团寻求把巴厘决议中关于优惠原产地规则的约束性条款吸纳进来的想法,这些规则早先是以非约束性指南的形式获得通过的,确定了原产地规则的技术面。

 

近来的文件显示,成员们一直在深入讨论价值增值的门槛水平,在过去几周中已经定在75%到60%。门槛水平将决定在一个产品的价值中允许的外国投入量,以使之满足优惠待遇的资格。

 

讨论还集中在对优惠给予国比如印度、巴西和智利等发展中国家的差别待遇问题。

 

最近的草案文本包含的条款涉及累积、简化书面要求、实施和透明度等,规定2016年12月31日是优惠给予成员们根据规定通报优惠措施的最后期限。一份主席报告和带括号的文本已经递交WTO第10届部长大会进行可能的谈判。

 

再次讨论棉花问题

 

一个西非棉花生产国组成的集团,称为C-4集团,一直在推动WTO棉花规则的改变,他们声称发达国家的补贴机制已经把全球大宗产品的价格人为压得过低,伤害到了这些棉花依赖经济体的利益。迄今为止,棉花的贸易面问题没有什么进展,反映出整个农业谈判的有限进展,而棉花问题是在农业谈判中进行的。

 

今年10月,C-4非洲国家集团提交了一份涉及面广泛的草案决议,以近10年的谈判为基础,追溯到2005年香港大会上,部长们曾经呼吁“有雄心的、快速的和有针对性的”解决该议题。这个对内罗毕会议上棉花议题的提案包括了市场准入领域的行动、国内支持、出口竞争和发展援助。目前看,很有希望达成某些内容上的部长决议。(更多关于棉花的内容,参加本期农业综述)

 

寻求免关税免配额(DFQF)问题上的共识

 

DFQF市场准入是2013年巴厘部长大会上“最不发达国家一揽子协议成果”的主要议题,当时,WTO成员们被要求提高对最不发达国家产品DFQF的覆盖率。2005年的香港部长大会上,发达国家和“自认为有能力的”发展中国家成员同意对原产自最不发达国家的产品实施DFQF市场准入。对于那些有困难满足这个要求的WTO成员,该文本包括了一个方案,即为最不发达国家的97%的产品提供DFQF市场准入,同时努力逐步实现100%完全的DFQF市场准入。

 

尽管自那以后取得了一些进展,但是严重的障碍仍然存在,争议集中在97%产品的DFQF准入(而不是100%的DFQF准入)机制会有多大潜在收益——因为那排除在外的3%关税税目很有可能覆盖了所有最不发达国家出口的90%-98%,还有一些成员对于提高对最不发达国家的免税税目所持的立场。

 

比如,美国通过《非洲增长和机会法案》(AGOA)向几个非洲最不发达国家提供几乎全部免关税的市场准入,2015年6月时这个法案再次被重续10年。但是,美国仍然不愿意在免关税待遇中包含纺织品和成衣,这些是亚洲最不发达国家的核心领域。此外,鉴于大型新兴市场在世界贸易中日益增加的作用,许多最不发达国家认为,这些市场也应当进一步扩展他们的DFQF范围。

 

对此,中国、印度和智利在2014年宣布,他们将作出可能的改进,智利和印度提交了一份正式的通报。去年,中国宣布,到2015年底,将对97%的来自最不发达国家的税目实施零关税待遇。一脉相承的是,印度上个月也向WTO货物贸易理事会通报,将提高免税税目的份额,从94%调高到98.2%,但没有对修改后机制的关税覆盖面进行详细汇报。

 

成员们一直在尝试达成该领域的具体成果上遭遇多种障碍。其中之一来自最不发达国家集团自身,因为一些成员害怕“优惠腐蚀”的可能性。许多最不发达国家受益于主要由发达国家给予的非互惠优惠,但是对所有最不发达国家实施DFQF优惠会导致一些国家丧失掉这些优惠本来提供的竞争优势。

 

今秋,WTO成员们在WTO贸易发展委员会的一次特别会议上一致同意,WTO秘书处将完成一份关于实施香港部长会议上DFQF市场准入决议的研究报告,在2015年11月中之前提交。根据可靠消息,成员们没能在研究报告的参数上达成一致。现在看来,关于DFQF议题的讨论,虽然存在动力,但是很可能会持续到内罗毕后的谈判中。

 

根据可靠消息,最不发达国家集团将建议通过进行服装关税税目分析解决所有最不发达国家的DFQF问题。其目的是决定什么关税税目应当包含在DFQF机制中,同时保留美国的《非洲增长和机会法案》以及欧盟参与的棉花伙伴关系协定当中的优惠措施。

 

最不发达国家集团已经表明,关于DFQF市场准入议题的任何成果都要求优惠给予国通过适当的计划作出约束性承诺。

 

到本文发稿时截止,尚未有最不发达国家集团或者任何其他单独成员提交的具体文本方案。

 

又错过了一次特殊和差别待遇(S&DT)的良机?

 

特殊和差别待遇(S&DT)构成了多哈回合发展面的中心内容。既然多哈回合的一个总体原则是要使得发展中国家和最不发达国家更地融入多边贸易体系,特殊和差别待遇(S&DT)给这些国家提供了特殊的权利和优惠待遇。特殊和差别待遇(S&DT)条款覆盖了过渡期时间、承诺的灵活性、提高发展中国家贸易机会和保障他们贸易利益的措施、以及贸易相关的技术援助。一些特殊和差别待遇(S&DT)内容还特别针对WTO的最贫穷国家,即,最不发达国家。

 

2001年,部长们在多哈一致同意,所有WTO协定中包含的特殊和差别待遇(S&DT)条款应当得到审议,目的是加强这些条款,使得他们更加准确、有效和有操作性。这个授权被写入了2001年多哈部长宣言的第44段,自此形成了WTO成员采取的特殊和差别待遇(S&DT)工作的的基础。这项工作,尽管授权清晰,且各成员十分努力,但是迄今为止只产生了非常有限的结果。

 

在贸易发展委员会的特别会议(CTD SS)上有总共88份特殊和差别待遇(S&DT)提案被提交,大多数是来自非洲集团和最不发达国家集团的。尽管成员们原则上同意有28份提案进入2003年坎昆部长会议,但是坎昆大会的失败也把这些提案放到了“等候室”。

 

自坎昆会议以来,关于这88个提案的唯一显著进步是2005年香港部长大会上通过了5项有关最不发达国家的决议,其基础就是其中6个方案。其中包括了一项关于最不发达国家DFQF市场准入的决议。其他推进提案的努力后来都没有产生什么有意义的结果,尤其是在2011年和2013年巴厘部长大会的准备工作中。

 

在巴厘,WTO成员们通过了一个监控机制,是2002年非洲集团首次提出的。这个机制的目的是在WTO体系内作为监控特殊和差别待遇(S&DT)条款的枢纽,汇总来自WTO成员和其他WTO机构的书面意见。机制通过后,召开了4次贸易发展委员会特别会议,但是至今缺乏书面的文件,阻止了这个框架内任何实质性的讨论。

 

2015年7月,G-90集团(由非洲集团、最不发达国家集团、以及非洲、加勒比和太平洋国家(ACP)集团组成)递交了25份特殊和差别待遇(S&DT)提案,寻求重新恢复关于现有S&DT条款的谈判,目标是在今年的内罗毕部长大会上形成可能的成果。但是,基于这份提案以及G-90集团在11月随后提交的修改意见的讨论,至今没能在一系列方案上达成共识,不能提交给今年12月份的部长大会讨论。特别是,一些条款的目的是保留发展中国家工业化战略的更多政策空间,这一点被证明是特别有争议的。

 

成员们还在差别待遇这个棘手的问题上存在分歧。发达国家愿意郑重考虑一些提案,但是坚持要知晓从这些条款中能够得到什么好处。G-90 集团11月提交的修改方案在此方向上前进了一步,尝试重新把重点放在最不发达国家集团和小型脆弱经济体国家(SVEs)提交的一些方案上。尽管几个发达国家已经表示愿意考虑“LDC+”条款,但仍有一些成员认为,包含小型脆弱经济体的那些内容没有提供足够的确定性,因为在WTO中不存在此类国家的正式类别。

 

虽然贸易发展委员会特别会议的主席已经确定了一小组可能获得更多支持的方案,但就特殊和差别待遇(S&DT)议题,在日内瓦谈判结束时没能达成任何共识。

 

加强一体化框架(EIF)认捐大会:一个潜在的重要成果

 

在最不发达国家11月提交的文件中确定了他们在内罗毕大会上的优先项,该集团还呼吁WTO成员们加强能力建设措施,明确提到贸易援助和加强一体化框架。

 

加强一体化框架(EIF)的第二阶段,是一个特别为最不发达国家设计的多个资助者的贸易援助项目,今年7月在WTO启动。加强一体化框架(EIF)将在内罗毕部长大会期间同期举行第二阶段的认捐大会,对于在来年保证为WTO最贫穷成员所设计的项目能力至关重要。正如WTO总干事阿泽维多在加强一体化框架(EIF)第二阶段启动仪式上强调的,一个成功的认捐大会是部长大会的重要成果。

 

贸易援助动议寻求调动各方资源,以应对发展中国家和最不发达国家所确定的贸易相关的限制。根据WTO和经合发展组织最近发布的贸易援助一览报告,自从该动议2006年启动以来,差不多已经在各个贸易援助项目上花费了2500亿美元。

 

但是,给贸易援助提供资金经常被一些最不发达国家视为不公平分配。比如,自2006年以来超过40%的总的国别开支就集中在10个国家,其中只有3个是最不发达国家——阿富汗、埃塞俄比亚和坦桑尼亚。最不发达国家在2006年到2013年之间仅仅收到了31%的贸易援助资金,他们认为自己并没有获得公平的资助份额。

 

结语

 

在这个阶段,很清楚的是,内罗毕不会形成关于多哈发展回合的理想决议。但是,它可以成为最不发达国家就一系列关乎他们利益的议题上取得具体结果的机会,也是他们坚持在这些议题上继续工作、重新确认多边贸易体系对于他们之重要性的一个机会。

 

在各种优惠协定(比如举行区域贸易协定)四处开花的背景下,许多分析家警告,如果主要经济大国继续寻求WTO以外的大型贸易协定,而不在WTO谈判框架内谋求重要进展的话,最不发达国家可能受到严重影响。专家们认为,不管是在多哈授权之内还是通过一个新的形式,对于最不发达国家来说,确保有意义的国际贸易谈判继续在一个包容性的论坛中进行、允许他们寻求贸易上的共同目标,这都是至关重要的。

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