《桥》每日快报第五期:WTO成员们达成农业出口竞争协定,考虑谈判工作的下一步

21 十二月 2015

本周六,经过在肯尼亚首都内罗毕5天的会议,贸易部长们最后达成了一项取消农业出口补贴的协定。WTO部长大会是两年一度的多边贸易体制的最高级别决策机构,本次大会还通过了一系列其他关于农业贸易和最不发达国家议题的成果,但是关于WTO谈判机制未来如何演变的问题没有结果。

 

在12月15-19日这一周的详细商讨中涉及了一系列复杂的议题和政治上的敏感领域,大会通过的决议清楚表明,“内罗毕后”世贸组织的格局,不论是在机构上还是作为一个谈判论坛,都将与部长大会之前大不相同。因而,在贸易官员们和贸易观察家们对各种大会成果进行解析的时候,他们对此次大会的结果反应不一,表示出初步的、有保留的欢迎。

 

比如,对农业出口竞争进行规范的协定被贸易官员们赞赏为“历史性的”,认为它是自关贸总协定对工业产品禁止类似出口补贴以来,在世贸组织逃避了60年的问题上取得的重大成就。所以,成员们之间在此主题上的深刻分歧一直持续到部长大会的最后几个小时,以至于要求夜以继日的谈判磋商,也就不足为奇了。

 

在农业议题上,尽管存在根本性的意见差异,但成员们成功地弥合了彼此的分歧,并达成了一项很可能对农业贸易和最不发达国家参与全球贸易产生极大影响的结果。

 

即使如此,部长宣言的文本显示,成员们未能克服在其他关键领域的深刻分歧,文件明确地声明,WTO成员们在是否重申多哈回合和相关部长宣言及决议的问题上仍然存在矛盾。

 

宣言中说,“我们承认,许多成员重申多哈发展议程以及那些随之举行的部长大会,并且重申了他们对在此基础上结束多哈发展议程的完全承诺。另一些成员则没有重申多哈授权,因为他们相信,多边谈判如果要达成有意义的成果,就有必要采取新的方法。成员们在如何进行谈判的问题上持有不同的观点。”

 

部长宣言丝毫没有调和地、有效地承认了反对方的观点,也就是同意有不同意见的存在。同时,宣言也没有对世贸组织谈判功能的前景做过多阐释,而世贸组织也是长期以来都在挣扎着走出多哈贸易谈判持续无决议的阴影。部长宣言的第3部分是关于WTO的未来,其草拟的过程即是对成员们的挑战又是机遇,但是最终对如何解决这个问题没有明确。

 

WTO总干事阿泽维多在闭幕式上对成员们说,“我们必须对今天所处的形势有清楚的认识,”他特别指出了成员们之间未决的分歧。“我们必须直面这个问题。我们必须解决它。”

 

部长宣言确实指出了一些可能达成协定的领域,至少包括那些所有成员都有“强烈承诺”要继续谈判的多哈回合议题,但同时也指出,成员们在是否希望使用现有的多哈框架来进行这些谈判工作的问题上并不具有同样的观点。

 

宣言特别提到了农业(国内支持、市场准入和出口竞争)以及其他两个核心的工业品市场准入和服务业议题是成员们想要推进的工作。宣言还提到了规则(这个领域进行了很多谈判,但是在本届部长大会上并没有产生单独的实质性决议)以及与贸易有关的知识产权协定(TRIPS)中的发展和贸易相关面。

 

宣言声明,这个“未来的议程”应当包括对本届部长大会上未产生实质性决议的领域继续工作,未来的工作将继续把发展“作为核心”,同时以特殊和差别待遇作为“内在”的一部分。

 

官员们现已受命“寻找推进谈判的方式,”由总干事向总理事会(仅次于部长大会的WTO最高决策机构)定期提交报告。

 

在多哈回合更大范围讨论中提出的一个问题是,部长宣言如何应对一些世贸组织的新成员的顾虑,因为他们在入世的时候做出了相当高的市场准入承诺,他们认为不管多哈谈判结果如何都不会被要求再做出额外的承诺,而其他成员正在进行的谈判是为了达到他们的减让程度。

 

消息人士确认,这也是部长大会后面几天中热议的核心议题之一,中国、俄罗斯、沙特、中国台北和阿曼等都提出了这个问题。

 

部长宣言最终承认WTO协定中“第12条”成员(“Article XII” members)在市场准入承诺中面临的“特殊情况”,指出他们的情况“应当在谈判中得到考虑。”

 

至于如何让WTO参与应对所谓的新议题,是几乎所有成员们的关键主张,虽然美国和欧盟是最极力呼吁的,部长宣言也提出存在持续的意见不一致,文中的措辞十分模糊,给可能的方案留下了空间。

 

宣言说,“尽管我们赞成,官员们应当把优先项放在没有达成结果的工作上,但是一些成员希望确定和讨论可以谈判的其他议题;另一些成员则不然。任何关于在此类议题上启动多边谈判的决议都必须得到所有成员的赞同。”

 

谈判功能

 

在12月15日部长们开始会议前数小时,大会主席、肯尼亚内阁的外交事务和贸易部长Amina Mohamed警告说,成员们在未来数天中面临的只有两个选择,他们将为WTO的未来定下基调。

 

当时,Mohamed对记者们表示,“如果我们的部长大会成功,它将发生改变,因为我们将使WTO重新焕发活力,我们将更新WTO,希望将这个组织现代化。”

 

但是,她警告,如果内罗毕大会失败,那么等待世贸组织的将是一个完全不同的情形。“如果我们不能达成一致,那么我们也会看到改变,因为很显然,成员们将会集体认同,WTO的谈判功能瓦解了。”

 

在未来数月甚至数年,就WTO谈判功能的各种模式的未来,尤其是其多边的形式相比近几年中其他主要的全球治理工作中产生的结果,其未来在哪里,这些问题很可能将继续层出不穷。

 

联合国通过2030年可持续发展目标(SDGs)以及本月早期在巴黎成功通过全球性气候协定,已经导致人们在部长大会前数周就开始将这些成果与WTO 多哈回合中的多边谈判进行比较,官员们敦促世贸组织成员们从以上成功的程序和结果中获得灵感和启发。

 

数字经济

 

本届部长大会的显著实质性成就之一是宣布结束53个WTO成员就扩充信息技术协定产品范围进行的“诸边”谈判。这个谈判聚集了成员中的关键多数,是与多哈回合谈判同时进行的、也是三年前在WTO信息技术协定委员会正式谈判框架之外启动的一个谈判。

 

完成后的信息技术协定-II(ITA-II)被誉为WTO成立20年以来的首个减税协定,协定缔约国达成一致的关税减让计划将扩展到世贸组织的所有成员。

 

信息技术协定-II是一项具有重大意义的成就,现在包含的产品每年价值1.3万亿美元,反映了全球数字经济的持续演进。对许多人来说,由信息技术协定-II所代表的基于最惠待遇的模式和开放性的诸边主义,或可成为WTO多边贸易协定的一个更日益普遍的替代模式。

 

WTO成员们还把电子交易的关税暂停延长到2017年的下届部长大会讨论,并重续了一个相关的工作计划。世贸组织的总理事会受命在2016年12月和2017年7月就WTO各工作计划的执行机构在相关议题上讨论的成果进行汇报。

 

区域贸易协定

 

区域贸易协定的继续遍地开花也是另一个WTO成员们的兴趣点和关切领域,部长宣言中提到重申“有必要确保区域贸易协定仍然是多边贸易体系的补充,而非替代品。”

 

在此背景下,部长们已经同意,WTO的成员应当在区域贸易协定委员会中就此类贸易协定的“体制含义”进行讨论,并以透明度和更大理解为目标。他们还同意致力于把WTO现有的临时透明度机制转变为永久性机制的长期目标,以与总理事会近10年前的决议指导相一致,但是没有给这个目标设定截止期。

 

部长宣言吸纳了巴西关于WTO规则谈判提案中的内容,但去掉了巴西建议中提出的在一年时间内将此谈判的成果汇报总理事会请求指示和行动方向、并在下届部长大会上完成该议题的工作。部长宣言中,决议采取的是一个比较积极的程序,帮助成员们积极参与组织内部的对话,讨论全球贸易体系的演变与WTO之间的关系。

 

农业:四个新决议

 

内罗毕一揽子成果包含了一个针对发展中国家特殊保障机制的新的部长决议;一个关于出口补贴和其他“出口竞争”要素的决议;一个关于棉花的决议;以及以粮食安全为目标的公共储备的决议。

 

阿泽维多对成员们说,这些决议是具有法律约束力的,代表了WTO20年历史以来“最为重大的农业成果”。

 

特殊保障机制

 

G33集团集中了一些发展中国家,包括中国、印度和印尼以及许多小经济体,他们倡导一个特殊保障机制,允许发展中国家在应对突然的进口激增和价格压制时临时提高关税。但是,农业出口国家比如澳大利亚、巴西和美国则反对在更大范围的减税协定中包含保障机制,担心高关税将限制出口商们在这些国家现有的市场准入程度。

 

新决议声明,发展中国家可诉诸“香港部长宣言第7段”使用“一个特殊保障机制”。该段说,发展中国家将有权“基于进口数量和价格触发器使用特殊保障机制”。

 

宣言还说,WTO成员们将寻求在WTO农业委员会的特别谈判会议中谈判针对发展中国家成员的特殊保障机制。

 

出口竞争

 

决议集中了能导致竞争扭曲的出口补贴和其他出口支持工具形式:出口信贷、出口信贷担保和其他出口资助形式;出口国贸易企业;以及粮食援助。

 

当多哈谈判启动的时候,欧盟坚持这些其他形式的安排应当并行地“逐步削减以致最终取消出口补贴”。当时,欧盟的出口补贴程度相当高,在2000年是100亿欧元,现在几乎都取消了。

 

历史上,美国一直是出口信贷和粮食援助的主要提供者,而加拿大、新西兰和澳大利亚一直扶持出口国贸易企业,其中一些已经被私有化。

 

尽管欧盟已经结束了大多数产品的出口补贴,但是瑞士、挪威和加拿大继续向WTO通报其农业出口补贴,一些发展中国家比如印度或土耳其也提供此种支持,但并未向世贸组织正式通报。

 

尽管香港部长宣言声明,发展中国家应当被允许在出口补贴取消后5年仍能提供第9.4条的出口补贴(大部分是与开拓市场和国内运输有关的出口补贴),但是农业协定中的这个法律授权已经过期了。

 

出口补贴

 

根据决议,发达国家将立即取消他们现有的农业出口补贴。这些支付形式长期以来被视为贸易扭曲性最严重的措施,已经被禁止用在工业品上。在2005年香港部长大会上,成员们同意,这些支付将在2013年被取消,但是由于多哈议程的停滞,这个截止期也错过了。

 

决议中的一个脚注对发达国家有一个例外,发达国家可以对那些“加工产品,奶制品和猪肉”的出口补贴可以截止到2020年,这是给瑞士和加拿大等国的一个妥协,这些国家目前继续使用此类支持。但是,这个例外要求相关国家并不对最不发达国家出口这些产品。

 

发展中国家也必须在2018年底前取消他们的出口补贴。脚注中也对那些向WTO进行通报的国家提供了例外认可,允许到2022年取消出口补贴。

 

延长的2023年截止期也适用于那些使用出口补贴为了运输和市场推广之用的发展中国家,这一条是原先在农业协定的第9.4条中就包含的。协定也和其他WTO中针对发展中国家的“特殊和差别待遇”条款保持一致,通常是以更长的承诺实施期的形式给予。最不发达国家和净粮食进口发展中国家获准可以到2030年取消出口补贴。

 

对于棉花的出口补贴进行了特别安排。发达国家将立即实施对棉花的出口补贴承诺,而发展中国家须在2017年1月前实施。对于棉花议题上更大雄心水平的规则一直是C4棉花四国(西非棉花生产国,包括贝宁、布基纳法索、乍得和马里)提出的特别要求。

 

出口信贷、出口信贷担保或保险项目

 

决议规定,发达国家最大限度信贷还款期限应当是18个月。欧盟、巴西和其他成员曾经建议在特定条件下允许9个月的还款期。尽管现有的美国立法允许还款期长达24个月,但实际的操作上是18个月。

 

发展中国家本来也是允许延长信贷到36个月之多,不过这将在4年的实施过程中逐步减少到18个月。

 

国有贸易出口企业

 

决议申明,WTO成员们必须确保国有贸易出口企业不会绕过规则运作。这可以解释为,一旦文本中出口补贴部分相关截止期到期后,这些企业也不能获准对出口进行补贴。

 

文本说,其中一条“最大努力”条款要求成员们尽最大努力以确保这些贸易企业施加的任何出口垄断势力不会扭曲贸易。

 

粮食援助

 

文本中关于粮食援助的新规定要求,在可能对本地或区域生产的同类或替代产品造成负面效果的时候,WTO成员们不能提供货物形式的粮食援助。决议还要求成员们确保,国际粮食援助不会过度地影响农业大宗商品已经形成的、正在运转的商品市场。

 

决议也就WTO成员在什么程度上允许将粮食援助“货币化”做出了新的承诺。“货币化”指的是捐献方在接收国销售货物粮食以为发展项目筹集资金。

 

文本要求WTO成员们“只能在具有运输目的上可证明的需要时”,或者用以纠正粮食赤字时,或者“不足的农业生产形势”造成最不发达国家和净粮食进口国家饥饿和营养不良增加的时候,才能将国际粮食援助货币化。其他的要求也在决议中写明,比如在货币化发生之前应当进行市场分析。

 

公共储备

 

关于公共储备,G33发展中国家集团认为,现有的农业补贴规则不公平地限制了他们以粮食安全为目的进行的公共项目中以行政指导价购买粮食的能力。2013年巴厘部长大会上,WTO成员们同意不会在世贸组织的争端解决程序中挑战这些机制,成员们在一年后也同意,继续维持现状,直到达成一个永久性的解决方案。

 

G33集团称,过去20年中的价格通胀已经侵蚀了他们用在农业补贴上的灵活性的程度,即使他们以低于国际市场价格水平的行政指导价进行了购买。

 

新的文本中说,WTO成员们指出了巴厘决议,还重新确认了2014年11月的决议文本,延长此安排直到达成永久性解决方案。

 

本周的协定还规定,WTO的农业委员会中将就此主题举行专门的场次进行谈判,但是这些谈判将不同于多哈谈判。

 

棉花

 

非洲国家一直以来都在寻求棉花议题上更严格的规则,特别是在国内支持领域。2005年达成的香港部长宣言承诺,成员们将找到该部分所面临问题的一个“快速”解决方案。美国一直都认为,“新兴”发展中国家的政策也应当在新的解决方案中,因为他们的国内支出水平在近年中已经上升。

 

在本次内罗毕大会上,没有进行关于农业国内支持的谈判,所以在最终的大会决议中对棉花领域也涉及甚少。但是,文本确实包含了关于市场准入(如上所述)以及出口竞争的措施。

 

新协定称,发达国家将“按照各自优惠贸易安排中的程度”向最不发达国家棉花出口给予免关税和免配额的市场准入,从2016年1月1日起开始。

 

“有能力的”发展中国家将采取同样的承诺,有一个脚注澄清说,这将包括中国,不仅在总的市场准入承诺上而且在他们的优惠贸易协定中。过去,美国经常说,中国应当参与市场准入承诺,作为在这个领域更大范围的部门性协定的一部分。C4棉花四国最近的方案也包含了对发展中国家(其中包括中国)的单独的市场准入承诺。

 

一个附件形式的产品清单也将明确,哪些棉花相关的产品将受益于类似的市场准入待遇。

 

最不发达国家议题的实质性进展

 

鉴于WTO最穷成员们面临问题的复杂性和政治性质,观察家们认为,大会确实在多边贸易体系内,通过一系列有约束力的针对最不发达国家优惠原产地规则的做法以及新的关于服务豁免的决议,从而向前迈出了重要的一大步。

 

最不发达国家反复表示了他们的担忧,即这些优惠原产地规则经常是限制性太强,施加了繁琐的合规负担,令他们很难完全享受现有优惠幅度的优势。

 

内罗毕通过的决议要求给予优惠的成员在2016年12月31日之前履行本决议中包含的承诺。

 

至于价值增值的门槛,文件允许够资格享受优惠原产地规则的产品可以使用并非原产自最不发达国家的原料高达其产品最终价值的75%。但是,一些观察家认为,75%的非原产原料实际上仍然是令人望而生畏的,因为现代制造工艺是基于全球价值链的,在一些情况下仅有非常有限的国内含量。

 

关于最不发达国家服务豁免问题,在周五早上针对特定技术性层面的讨论上证明是最为困难的,最终导致卢旺达贸易和工业部长、谈判协调员François Kanimba提交的草案文本中做出了妥协。

 

内罗毕通过的草案文本决定将现有的服务业豁免延长至2030年12月31日。最不发达国家称,在2011年豁免通过之时和今年首个通报提交之间已经浪费了3年时间。这些国家认为,豁免的期限因此需要延长。据报道,澳大利亚、美国和欧盟在这个问题上表示出一些犹豫,但表示他们不会反对文本。

 

文本中另一项主要的特点是,鼓励还没有通报优惠措施的发达国家和“有能力的”发展中成员“加倍努力”提交通报。到本刊付梓时,有21个WTO成员已经提交了通报。文本进一步明确说,这些优惠措施应当是具有“商业价值的”和“促进经济收益的”。

 

在准备内罗毕大会期间,一些最不发达国家根据他们去年提交的集体请求,已经表示出对过去几个月通报所涉及的“实施”服务豁免范围的不满意。一些人认为,通报不够有“商业意义”,因此尝试深化通报的覆盖面,同时尝试改变某些规则以更加符合他们的利益。

 

但是,有消息提到,鉴于在相互承认、减少行政性签证程序和费用、减少工作和居留证费用以及对最不发达国家服务提供者和独立专业人士提供执照等议题上的政治敏感性,这些方面不太可能在决议中得到解决。

 

决议说,“成员们应当优先考虑那些涉及最不发达国家利益的管制壁垒。”

 

文本还包含了有关技术援助的条款,以及一个审议通报优惠实施情况的程序。

 

特殊和差别待遇

 

周五,关于特殊和差别待遇的讨论继续呈分化状态,最终谈判崩溃。一位来自发达国家的贸易代表说,支持者在周五的会议“只不过重申了他们的立场,甚至还有倒退”。

 

就分歧的实质,欧盟和G90集团展开了讨论,后者包括由非洲国家、最不发达国家和非洲加勒比太平洋集团等。后来,美国建议把重点放在监督机制上,因为它可以提供一个平台来监督特殊和差别待遇议题的情况,提高受益者使用特殊和差别待遇条款的能力。

 

据报道,其他的发达国家表示,监督机制确实是一个界定和讨论问题的良好平台。但是,一些发展中国家提出,监督机制不具有谈判功能。

 

讨论中突出的一个议题是关于G90集团提出的方案中受惠国的范围。一些国家认为,一些灵活性只能提供给最不发达国家,而其他人认为,任何特殊和差别待遇成果都适用于所有发展中国家,除非特别说明只针对最不发达国家。

 

据报道,G90集团认为有一些方案是不利于他们自身利益的,尤其是不利于工业化和投资。

 

关于这个主题举行了各种磋商,但是有关支付平衡、卫生和检疫措施、贸易技术壁垒、保障措施、最不发达国家特殊议题以及关税谈判的议题被认为是尤其成问题的。

 

据消息灵通人士透露,这个议题的协调员、WTO副总干事Yonov Frederick Agah提交的修改文本遭到了G90集团和最不发达国家集团的拒绝,因为文本没有反映出任何共识。实际上,在周六早上,G90集团提交了一份草案决议,其中包含该议题未来工作的建议,即:指示贸易和发展委员会特别会议(CTD SS)继续在去年11月G90集团提交的特别方案的基础上进行谈判,目的是到2016年7月31日在所有的方案上达成协定。

 

阿泽维多总干事解释说,不能确保达成关于特殊和差别待遇议题上的成果,因为成员们的“利益之间有矛盾。”

 

他说,“特殊和差别待遇是一个水平方向的议题,贯穿了所有WTO的协定。这些又是很难的谈判,因为这是关于协定灵活性的问题。”

 

但是,一位代表认为,如果这些议题不能在过去几个月中得到解决,要想在截止期时找到解决方案是不切实际的。

 

消息显示,周六一早,曾经被Agah称为是“可行的”、一个与贸易有关投资措施相关的特殊和差别待遇方案被作为独立于最不发达国家一揽子成果的议题提了出来。但是,消息称,该方案遭到了南非、喀麦隆、牙买加、乌干达和坦桑尼亚的反对。

 

根据阿泽维多的说法,本来还有一些可以达成一致的方案,但是推动者一方倾向于保留一个更加有雄心水平的方案,以待将来出成果。

 

贸易救济,渔业谈判失败

 

虽然内罗毕会议在农业和最不发达国家议题上取得实质性进展,但是关于规则的谈判没有取得成果,尽管一周的部长会议期间举行了一系列非正式、双边和小范围谈判。

 

就反倾销、反补贴措施和渔业补贴纪律议题,周五上午产生了主席文本,该文本涵盖了所有提案的多种因素,并试图整合为一个可能的部长会议决议。但是,在多个方面受到阻拦。

 

第一个决议草案试图指示WTO反倾销措施委员会,并通过该委员会的实施工作组对一个特定清单的问题进行研究,并向总理事会提出建议和报告。这样做的目的,是在实施反倾销协定相关条款方面确保“最大可能性的”可预见性和客观性。该草案也指示补贴和反补贴委员会研究上述成果,并决定其相关性并将结论报告给总理事会。

 

一些产业界的声音警告说,贸易救济措施的扩散使用将威胁到新兴产业的外国直接投资,比如清洁能源技术。但是,另外一些在内罗毕的专家则认为,所提出的主席文本不是一个高雄心水平的成果。

 

有几个国家对这个文本提出尖锐的批评,包括俄罗斯,该国在周五早上就反倾销和反补贴措施提出了它自己的修改后的决议草案。据报道,俄罗斯对主席文本表示失望,认为主席文本在指示有关实施建议时,没有明确的提及补贴和反补贴协定,后者是俄罗斯提案中特别指出的内容。

 

第二个关于渔业补贴的决议草案试图决定在一个特定时间框架内完成谈判,比如两年内,谈判的内容包括禁止与非法、未报告和未管制(IUU)捕鱼有关的补贴,以及在“过度捕捞情形下” 对渔业储量造成负面影响的任何船只或者捕鱼活动的补贴。

 

据称,这个措辞在最后关头受到欧盟的反对。主席文本也试图要求成员本承诺最佳努力的静止条款,即:不增加新的渔业补贴,因为这些渔业补贴可能导致捕捞产能过剩和过度捕捞,削弱发展中国家的发展生计和粮食安全。中国对这个提议表示反对,可能是因为该国在这个领域有较大的国内支持

 

这个草案也包括了一个根据补贴和反补贴协定而制定的额外的渔业补贴通报承诺,并在附件中列出了通报的指导格式,并考虑到成员各自的资源和技术能力。据报道,在周五下午,中国和印度反对补充的通报义务,再次强调这些建议没有构成一个发展成果,因为这可能对给较贫穷国家更多的负担。

 

对内罗毕会议未能在渔业补贴方面达成协议,专家们反应不一。一些专家认为,归根到底,主席文本相对较弱。但是另外一些专家表示,对没有达成协定感到失望,认为文本对于全球新的可持续发展目标具有参考价值和潜在贡献。但是,28个WTO成员则在周四时发表了一个关于渔业补贴的部长声明,承诺重振WTO的工作,从而在渔业补贴方面实现有雄心水平的、有效的纪律。此举收到海洋保护主义团体的欢迎

 

仍然有专家指出,可以通过有关的联合国可持续发展目标在多边层面推动渔业补贴工作。也有人指出,12个国家刚刚签订的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)也是区域层面推动这项工作的案例。

 

不行动的代价

 

内罗毕部长会议最终产生了一些实质性决议,谈判人员表示赞许,比如中国称 “这是一个大的胜利。此次部长会议将因为其对发展的历史性贡献而被载入史册。” 此外,部长会议也见证了《信息技术协定》扩围的完成,来自发展中国家和最不发达国家更大的参与和新的谈判方法,利比里亚和阿富汗的加入,以及索马里和 伊朗也表示了加入WTO的兴趣。

 

但是,摆在WTO前面的道路仍然是曲折的。当然,如果成员们愿意的话,也有很多发挥创造力的潜在机遇。

 

WTO总干事在会议结束时说,“成员们必须决定,这个世界必须决定,这个组织的未来。”

 

“世界必须决定这个组织应该走什么样的道路。不行动本身是一个决定,我认为不行动的代价太高了,”他说,并指出明年面临“一个十分艰巨的任务”。

 

ICTSD 报道。

18 十二月 2015
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15 一月 2016
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