《桥》多哈快报第三期 | 多哈会议不温不火,联合国气候谈判进入新阶段

17 十二月 2012

上周,由于《联合国气候变化框架公约》各缔约方纠结于细节问题,并试图将谈判从大家熟知的轨道切换到新的运行路径,这场年终气候谈判陷入了加时阶段。新途径意在2015年前达成新的全球气候协议。许多气候问题观察家都纷纷表示,参加第18次缔约方大会的谈判代表们缺乏取得实质性进展的"紧迫感"。

然而最终,各缔约方还是完成了多哈气候大会的预定议程。"长期合作行动特设工作组"(Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action,LCA)和《京都议定书》第一承诺期宣告结束,而《议定书》第二承诺期,虽然雄心壮志不复当年,却还是达成了一致。

各缔约方还就如何在"德班平台"谈判(Durban Platform,ADP)中达成一项新的全球气候协议设定了一个粗略的时间表,并计划解决未来气候变化可能对发展中国家造成的"损失和损害",涉及从海平面上升到恶劣气象灾害的各类问题。

缩水的《京都议定书》进入第二承诺期

有关确保1997年《京都议定书》第一、第二承诺期无缝对接的谈判开始于2005年。但在过去7年中,该谈判工作组的进展几经起落,究其原因,在于许多发达国家将《议定书》缺少新兴国家的约束性承诺视为一个不可接受的疏忽,而开始重新思考其对《议定书》的支持问题。

《京都议定书》第一承诺期要求37个工业化国家和欧盟所有成员国承诺以1990年的温室气体排放水平为标准,降低5%排放量。没有了加拿大、日本、新西兰和俄罗斯等几个关键国家的支持,加入新一轮承诺期的工业化国家仅剩欧盟成员国,以及澳大利亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、摩纳哥、挪威、瑞士和乌克兰等7国。专家称,加入新一轮承诺期的国家,其温室气体排放占全球排放总量不到15%。

《京都议定书》第二承诺期将涵盖2013年-2020年的协议缺位期,而新协议则有望在此期间就位。但批评家认为,保证全球气温相对工业化前水平上升不超过2摄氏度,这是避免大部分气候变化灾害影响的公认底限,但第二承诺期协议将无法实现这一目标。

为了解决全球各大温室气体排放国缺席约束性承诺的问题,多哈气候大会的与会缔约方一致决定,"德班平台"两条工作路线中的一条就是在2020年协议生效之前,着重提升减排决心和树立更高目标。

你方唱罢我登场

事实上,在多哈气候大会上,有关"德班平台"的讨论已经让位于其他更具争议的问题,特别是《京都议定书》进入第二承诺期和结束"长期合作行动特设工作组"的问题。虽然去年德班第17次缔约方大会上,各缔约方已经一致表示将在多哈气候大会上结束"长期合作行动特设工作组"讨论,从而为"德班平台"谈判完成在2015年前达成约束性承诺协议的任务扫清障碍,但"长期合作行动特设工作组"谈判中的未决问题将何去何从却没有定论。这就不时地引发了激烈讨论,一些观察家同时质疑,结束"长期合作行动特设工作组"谈判的努力是否真的能够成功。

最终,谈判代表们在高强度的谈判和利益权衡之中,如期结束了"长期合作行动特设工作组"的工作。事实证明,融资、"损失和损害"以及"单边措施"是特别难以解决的棘手问题。"单边措施"指的是一国采取的减缓气候变化的措施,例如欧盟于2012年年初将航空业纳入其碳排放交易体系的决定,该措施曾备受争议。

此次会议没有放弃对单边措施的谈论,而是将其提交给了"关于执行应对措施产生的影响问题论坛"。该论坛在德班第17次缔约方大会上设立,旨在讨论发达国家缔约方为减少温室气体排放量所采取的行动及其可能产生的影响。这些措施通常也会对贸易产生影响,但在多哈气候大会之前,没有明确今年的论坛是否会涵盖贸易问题。一些谈判代表把对单边措施的讨论解读为论坛可能涉及贸易问题的信号。

现在,《京都议定书》和"长期合作行动特设工作组"的问题得到了解决,缔约方将可以集中精力推进"德班平台"谈判。为此,各缔约方为在2015年前达成一项适用于"后2020"时代的全球气候协议设定了一个粗略时间表,但仍未能就如何推进谈判的细节达成一致。

2013年4月29日至5月2日,缔约方将在德国波恩举行会议,9月可能再举行一次会议。2014年和2015年则至少还有两次会议。"德班平台"谈判将通过两条工作路线进行,一条路线解决"后2020"时代的气候变化协议,另一条路线则着力在今后8年内提升减排决心和树立更高目标。

联合国秘书长潘基文在多哈气候大会上宣布其有意在2014年召集世界各国领导人举行一次会晤,这样将有助于在关键时刻使全球目光聚焦气候变化问题。

"损失和损害"之争加重融资问题

融资是近年来最棘手的问题之一,在此次多哈气候大会上亦是收获寥寥。在问题频现的2009年哥本哈根气候大会上,发达国家同意在2010年至2012年提供每年100亿美元的"启动"资金,以帮助发展中国家开始适应气候变化。另外,发达国家还同意在2020年单独追加100亿美元资金,这样的话,2013年至2019年就成了资助空白期。由于目前许多发达国家都面临着国内银根收紧的情况,因此其中大部分国家已经开始动摇了进一步提供资助的意向。被称为"多哈气候通关"(Doha Climate Gateway)的大会文本仅仅表示,"鼓励"发达国家在2013年至2015年提供相当于或高于启动资金的资助。

多哈气候大会文本还提出,考虑设立一个解决气候变化所致损失和损害(包括"极端天气事件"和"缓发事件")问题的机制,特别针对无力抵御气候变化负面影响的国家。

这个问题多少引来了一些争议。美国强硬表态,目前协议项下的任何资助都不应超过已经承诺的2020年资助100亿美元的水平。澳大利亚报纸报道,美国气候特使Todd Stern曾扬言要扼杀资助条款,但最终未能实现。

发展中国家接受大会文本,认为这是向着正确方向迈进的积极一步。然而,一些批评家认为,文本措辞可能导致对发展中国家自然灾害采取资助的诉求,并引发长期的诉求激增。

贸易问题也被融入到了有关融资的一些讨论中,因为国际航运和空运部门可能被用作应对气候变化的融资渠道。日本和中国表示反对尝试设立专家组来考察该问题的提议。提议中的专家组由《联合国气候变化框架公约》秘书处、国际民航组织和国际海事组织组成。沙特阿拉伯进一步提出,这种针对航运和空运的国际税收体系将对发展中国家产生负面影响,并将违反WTO成员对全球贸易体制的义务。

新的谈判蓝图

多哈第18次缔约方大会主席Abdullah bin Hamad Al-Attiyah在其闭幕致辞中向全体代表表示,本次会议"开启了通往更高目标和更强行动的大门"。言下之意,主席也承认,多哈气候大会成果未能尽如人意。

会议结束后不久,包括政府官员、非政府组织代表和媒体在内的数名与会人员都表示,他们为多哈气候大会表现出的缺乏决心和无所进展感到失望。

一些观察家批评主办国卡塔尔未能在为期两周的会议上更努力地推动各缔约方取得谈判进展。卡塔尔是首个主办《联合国气候变化框架公约》缔约方大会的中东国家。但也有观察家认为,与以往几次缔约方大会相比,此次会议缺乏紧迫感的原因在于会议重点被定位在了"如期结束"和"谈判转型"两个问题上。

当然,会议也促成了一些变化,不仅在于谈判结构的改变,还在于谈判联盟的改变。过去几年间,发达国家与发展中国家之间的"防火墙"已悄然瓦解,一些较贫困的发展中国家,尤其是低地岛屿国家,承认其与印度、中国等新兴发展中国家之间没有太多的利益共同点。

今年出现了一个由智利、哥伦比亚、秘鲁、哥斯达黎加、危地马拉和巴拿马组成的新谈判集团,并以集体形式在多哈气候大会上正式对外发言。这个被称为"独立拉丁美洲国家和加勒比海国家联盟"(Association of Independent Latin American and Caribbean States,AILAC)的团体表示,他们愿意支持《联合国气候变化框架公约》成为"控制全球气温上升不超过2摄氏度这一目标最有效的途径"。

其他发展中国家集团,即所谓的"大国联盟"(like minded group)表示,他们将在"共同但有区别的责任"条款(differentiated responsibility,CBDR)、平等,以及发达国家对气候变化的集体责任问题上,支持《联合国气候变化框架公约》。由于数个发达国家坚持立场,表示任何新的气候变化协议都必须包括适用于所有国家的约束性减排目标,当然,先进的发展中国家也不例外,因此,这一问题无疑值得进一步密切关注。

ICTSD报道;"多哈气候变化大会总结:2012年11月26日-12月8日",EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN,2012年12月11日;"多哈气候谈判为《京都议定书》划定生命周期",路透社,2012年12月10日;"气候大会过后的失望,联合国依然抱有希望",路透社,2012年12月9日;"多哈会议为纳税人设定30亿美元目标,气候变化协议未能达成减排目标",《澳大利亚人》报,2012年12月10日。

5 十二月 2012
随着联合国气候变化大会进入第二周、也是最后一周谈判,许多参与谈判的代表都评价此次会议为近年来最“自在”和轻松的一次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会。然而,发达国家与发展中国家之间依然存在明显的分歧。根据去年德班气候大会的决定,应于本周末结束“长期合作行动特设工作组”(Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action,LCA)谈判,...
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7 二月 2013
食品安全问题是上周的热门话题。俄罗斯宣布将会禁止美国进口的牛肉、猪肉和火鸡,提出对饲料添加剂的使用等问题。与此同时,日本解除先前因为疯牛病所设下的各种长期禁令,开始从美国、加拿大、欧盟、进口牛肉。 阅读详细报道,请点击 这里 。
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