《桥》华沙快报第一期 | 资金问题是打开联合国气候变化大会通路的关键

11 十一月 2013

《联合国气候变化框架公约》第19届缔约方大会即将在华沙召开。往年的气候变化大会往往都在紧迫的气氛下进行,而今年的会议则显得较为轻松。2011年在南非的德班,各缔约方临时决定将会议延期两天,以制定一项《京都议定书》之后的多边气候变化合作方案。12月11日凌晨,就在各方都感到即将崩溃之时,大家终于找到了足够的共识,达成一项将合作向前推进的协议。

德班会议的紧张气氛使得包括美国、印度和中国在内的所有主要温室气体排放国加强了合作,希望能在2015年的第21届缔约方大会上达成一项新的全球气候变化议定书,并在2020年付诸执行。德班协议是一项通往另一个协议的协议,如果2015年未能达成协议,那么德班协议将变得毫无意义。

在德班会议上,各方竭尽全力才在最后勉强达成一致。可以预见,在巴黎举行的第21届缔约方大会将会承受极大的压力。因此,在巴黎会议之前的几次会议都将是各方不可浪费的磋商良机。然而,《联合国气候框架公约》的谈判风格却是以缓慢著称的,从来都与早期成果无缘。一般来说,会议的第一周时间都会浪费在一些程序性的议程上,比如就某项会议安排达成一致等。会议前期毫无进展是常见的事情。但是,由于德班会议已经为巴黎会议制定下了一个宏伟的目标,那么如果谈判各方还像去年在多哈举行的第18届大会上那样,为一些小问题斤斤计较的话,那么巴黎会议需要承担的任务就太艰巨了。

为了在巴黎会议前取得实质性的进展,联合国秘书长潘基文正准备召集世界各国的领导人在2014年9月举行一次特别峰会。他希望这些领导人能在会议上做出郑重的承诺,使得随后进行的第20届缔约方大会和最后的巴黎大会能顺利进行。

德班平台接管谈判

在华沙,“加强行动德班平台特设工作组”(简称“德班平台”)将成为《联合国气候框架公约》的主要谈判路径。此前的缔约方大会均以“《公约下》长期合作行动特设工作组(AWG-LCA)”和“《议定书》下附件一国家减排承诺特设工作组(AWG-KP)”为中心。华沙会议是这两个小组解散后的首次大会。

华沙会议上,《公约》的两个常设附属机构——公约附属科学技术咨询机构(SBSTA)和附属履行机构(SBI)将试图在一系列问题上取得进展。这些问题包括清洁发展机制(CDM)、新市场机制(NMM)的模式,以及测量、报告与核查(MRVs)的手段等等。但是,目前还不清楚俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰共同提出的一项有争议的议案是否会影响华沙会议上的SBI谈判。

在多哈举行的第18界缔约方大会上,俄、白、乌三国一直要求澄清《京都议定书》第一阶段未使用的排放额度将如何带入下一阶段的问题,但未获满意结果。为此,上述三国于今年6月在德国波恩举行会议,并指出SBI没有能力进行任何实质性的工作。虽然一些报道称,俄罗斯目前的态度已经有所缓和,但这个问题仍有可能会影响华沙会议的进程。

拿钱来:发展中国家要求少说多做

资金问题一直是国际气候谈判中最难解决的问题。2009年哥本哈根气候变化会议上,发达国家同意在2010-2012年间每年提供100亿美元的“快速启动资金”,帮助发展中国家应对气候变化。发达国家还同意另外设立一项“绿色气候基金(GCF),在2020年前提供1000亿美元,帮助发展中国家减少排放,并应对全球变暖问题。”

但是,这些承诺并未得到顺利的执行。根据“绿色气候基金”提供的数据,截至今年6月30日,10个发达国家总共只向基金内存入了755万美元。发展中国家一直明确要求发达国家在资金上予以帮助。因此,虽然《联合国气候变化框架公约》的谈判涵盖了许多议题,但其参与各方的底线将是:只有包括印度和中国在内的所有国家都做出一揽子承诺,美国等主要发达国家才会签署2020年协议,而发展中国家只有在得到了用于减排的资金后,才会签署协议。

过去几年间,大多数发达国家都因经济危机而面临财政紧张的局面,无力顾及绿色气候基金。这使得一些融资替代方案开始浮出水面,包括在私营经济领域进行融资等。英国国家能源和气候变化部部长格雷格·巴克(Greg Barker)最近表示,公私伙伴关系将是推动融资工作的关键。

“我相信我们需要一个新的商业伙伴关系来处理气候变化问题。我们要拓宽视野、重视成本,抓住机会,”巴克说。“只有商业界成为积极的参与者,和我们一起工作,我们才能以对消费者最小的代价,实现经济的去碳化。”

但是,发展中国家认为,上述提议实际上偏离了真正应该讨论的议题,即发达国家履行承诺、提供资金的问题。印度环境部长纳塔拉杨( Jayanthi Natarajan)表示,替代方案无法成为提供气候资金的核心财源。

“华沙会议有可能达成的最重要的成果,就是解决气候财政问题,兑现绿色气候基金的承诺,而目前这一承诺根本完全没有兑现,”纳塔拉杨在一份声明中说。“发达国家先是做出承诺,现在又来讨论替代方案——依我们来看,提供资金是缔约大会各方的承诺。替代性的财源不需要被排除在外,但我认为最基本的承诺还是发达国家对资金的提供。”

资金问题已经给《联合国气候变化框架公约》谈判带来了重大的难题。一些观察家惊讶地发现,去年的多哈会议上又有人提议要建立一个国际机制,以为气候变化造成的“损失和毁坏”提供资金补偿。这些“损失和毁坏”包括“极端气候事件”以及“慢性事件”。补偿的对象以那些受气候变化影响最大的国家为主。

虽然有传言说“损失和毁坏”机制将会在华沙会议上解决,但今年早些时候SBI在波恩的会议上毫无进展,说明该问题还没有被讨论。这一问题将有可能成为最不发达国家(LDCs)在谈判中的一张王牌。最不发达国家集团首席谈判代表夸穆若尔·晁德哈瑞(Quamrul Chowdhury)最近接受汤森路透基金会的采访时说,创造该机制是华沙会议上“极为重要”的议题。

发展中国家希望在技术转让问题上取得进展

要使发展中国家有效地参与减排,不仅要提供资金,还需要让它们掌握清洁技术。技术转让和知识产权一直是《联合国气候变化框架公约》谈判中争议颇多的问题。这两个问题也有望在华沙得到讨论。

来自非洲各国的环境部长们纷纷强调“技术转让问题急需得到解决,包括确认并移除所有阻碍气候相关技术转移的障碍。”同时,他们呼吁“恰当处理知识产权问题,包括为非《附录一》缔约方去气候相关技术专利的问题。”在以前的会议中,上述要求均遭到了来自工业化国家的强烈反对。它们认为知识产权是促进气候相关创新的关键。

华沙会议还有望在《联合国气候变化框架公约》技术机制的合作上更进一步,尤其是该机制的运作部分——“气候技术中心与网络”。BASIC集团(巴西、南非、印度和中国)部长们在华沙会议前发表声明,要求绿色气候基金、财政常务委员会、技术执行委员会、气候技术中心与网络、适应委员会等机构全力运作,并紧密合作。

气候变化应对措施论坛未来可期?

像在过去的《联合国气候变化框架公约》会议上一样,国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)在华沙也将密切跟踪报道气候变化措施所造成的问题——即各国为应对气候变化而采取的措施所带来的意外后果问题。

气候变化措施问题所包含的议题很广泛,有一些与贸易相关,有一些则与贸易无关,并且分散于《联合国气候变化框架公约》谈判的多个领域之中。因此,德班会议决定建立一个论坛,以在主要会议进程之外集中讨论气候变化措施的问题。2012年5月,首次“气候变化措施执行影响论坛”在《联合国气候变化框架公约》总部波恩举行。会议通过了未来两年内的工作计划。

华沙会议将审议德班会议以来论坛的工作成果,并考虑是让其继续还是寿终正寝。了解谈判的人士透露,如果论坛被取消,那么其所讨论的问题将可能影响SBSTA和SBI的会谈。因此,论坛起到了加速整个谈判进程的作用。大多数缔约方预计将赞成让论坛继续下去,但其延长的具体形式还有待明朗化。

农业问题讨论会

在气候变化圈里,气候变化对农业生产的威胁问题已经被广为讨论。但是,农业问题迄今仍不是《联合国气候变化框架公约》谈判的正式组成部分。今年在波恩的会议上,各缔约国同意召开一个从科学技术角度研判气候变化如何影响农业生产的讨论会。这个讨论会将在公约框架内进行,但不构成气候变化谈判的组成部分。消息人士称,谈判各方对这个讨论会感到满意,未来可能将继续组织类似活动。

发达国家和发展中国家此前一直无法对是否以及如何设立一个气候变化与农业的工作项目达成一致,其主要原因是双方在气候变化对农业的影响到底有多大看法不一致。现在各国政府看来已经找到了一个绕开这个障碍的办法,那就是着眼于如何让各国以最好的方式迎接新的挑战,同时寻找潜在的“气候变化适应措施共同利益。”消息人士称,这一举措将促成一系列关于农业与气候变化问题的讨论,诸如如何赶紧土地管理和技术,以提升农业生产力,同时帮助减排等问题。

华沙会议能成功吗?

华沙会议要讨论的问题很多,要衡量其是否成功也不是那么简单。这次会议要称得上成功,至少需要在资金、不断增长的需求、对2015协议的结构、次序、内容等方面的澄清等问题上都取得进展才行。在这些问题的背后的疑问,是缔约各方能否越过不断加深的南北鸿沟。这道鸿沟是在此前的历次会议上都制造了很大的麻烦,但这一次,情况却有好转的迹象。

由32个参与气候变化谈判的发达国家和发展中国家所组成的“卡塔纳赫对话”(Cartagena Dialogue)就是一个弥合鸿沟的例子。对话成员国表示,它们将寻求低碳的经济和发展路径,并希望达成一个适用于所有方面的、具有法律效力的国际协定。其他积极信号还包括二十国集团(G20)最近在圣彼得堡达成的减少排放氢氟碳化物(HFCs)的协议。

很少有人期待华沙会议能在气候变化谈判中取得突破性进展,但这次会议还是被视为未来会议的重要风向标。就像欧盟气候行动专员康妮·赫泽高(Connie Hedegaard)在最近的声明中所说的那样,华沙会议不会是终点,但将会是为2015年巴黎会议铺平道路的重要一站。

“在华沙,我们都必须同意准备好在2015年做出庄重的承诺,并在2020年前逐步减少排放,”她说。“所有国家都必须在世界领导人气候变化特别峰会之前做出重要的承诺。”

ICTSD报道。

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