《桥》利马快报第三期 | 联合国利马气候大会达成共识,为巴黎协议奠定基础

14 十二月 2014

利马气候大会上,来自超过190个成员国的与会代表最终达成一份协议文本,为建立新的气候机制打下基础。这一气候机制将在2020年前生效。协议文本于周日早晨签署。按照协议,各缔约国将提交各自的自定减排贡献预案,并协助贫穷国家为此做好准备。

协议文本敦促发达国家向发展中国家提供资金,帮助其实现大力度的减排目标和适应气候变化的行动。协议文本也涵盖了其他国家提供的补充资助。这份文件柔化了措辞,之前的文件版本则呼吁其他有意愿的国家补足发达国家的融资数额。换言之,之前的版本要求部分发展中国家承担融资任务,这一提议引起了一些国家的抗议。

在经历30多个小时的“加时赛”后,联合国气候变化框架公约(UNFCCC)第20次缔约方会议(COP)终于达成共识。

周六,强化行动德班平台特设工作组(ADP,以下简称特设工作组)负责的协议草案讨论工作陷入僵局,在缔约方会议主席和各谈判小组的协助下,谈判于昨晚重回正轨。

在结束与各方代表最后一小时的非正式磋商,并确定没有异议后,第20次缔约方会议主席、秘鲁环境部长曼努埃尔普尔加比达尔Manuel Pulgar-Vidal)先生在30秒内迅速落槌,敲定协议,并于午夜前正式公布了这份决议。

 “即便存有分歧,我们只有一个地球。” 比达尔先生对特设工作组的决议表示欢迎。

然而,一些民间团体和环保组织则对最终文本表示强烈抗议,称这是最低限度的共识。

利马气候行动

这份被称为“采取气候行动利马呼吁 (Lima Call for Climate Action) ”的7页文本,证实各缔约方意于在明年12月份的巴黎气候大会上完成并通过一份全球气候协议。新协议将适用于各缔约国,并兼顾减排、适应、融资、技术发展和转让、能力建设、行动,以及援助透明度的工作。

周日的这份决议体现了利马大会在制定2015年协议要素上取得的成果。文件附件中涵盖了要素内容。这一成果将有助于敲定一份37页的非正式文件。这份非正式文件是特设工作组联合主席基于此前各方的观点,于周三发布的关于巴黎气候协议设项的文件。

各方还就国家自定减排贡献预案(INDCs)中将会涵盖的信息达成共识。国家自定减排贡献预案(INDCs)是巴黎气候协议的基础。

然而,有关各国贡献预案更详细的补充信息设项却被删除。文中段落建议涵盖下列信息:例如设立减排基准点;具体时间表;规模和范围;方法措施;以及如何才能令各方提案公平且具有力度。

贡献预案基于公约的第二条款,即将有害气体的排放维持在稳定水平。各方还受邀考虑添加适应气候变化的部分。

根据特设工作组的最终决议,贡献预案需在联合国气候变化框架公约的网站上公布,由秘书处于201511月初准备一份贡献预案综合特性的技术文件。这部分取消了之前草案文本中要求对贡献预案讨论前后的评审过程,这无疑是对立场相近的发展中国家集团的让步。

为了缓和非洲和部分国家的疑虑,文本还特别指出,针对贡献预案的安排将不会影响巴黎气候协议的构架及其法律性。

文本还指出,要在2020年前加大气候行动力度,例如通过技术专家会议,探讨高潜力的减排行动,以涵盖气候适应、兼顾健康和可持续发展共同利益的领域。

利马气候大会前,一份关于温室气体排放差距的联合国报告警告说,二氧化碳的排放需在2030年前达到峰值,才能避免灾难性气候影响。这份报告还警告说,当前的发展形势并不乐观。

这份最终文本还重申了之前关于华沙损失和损害国际机制的决议。华沙损失和损害机制主要针对气候变化影响,是饱受气候变化重创的国家极为重视的气候补偿方案。

减排责任?

部分发展中国家取得谈判胜利,特赦工作组敲定的文本中承诺,达成的巴黎气候协议将体现 “共同但有区别的责任”(CBDR)原则。

在谈判的最后阶段,非洲和部分国家坚持,需明确界定发达国家和发展中国家在气候行动上的区别。其他国家则表示,尽管不会否认“共同但有区别的责任”这一原则的重要性,但并不代表会接受区别待遇。

涵盖缔约国名单的联合国气候变化框架公约附件创建于1992年,旨在根据各国不同的工业化程度,采取相应的减排措施,实现“共同但有区别的责任”。然而这一分歧随后却成为联合国气候大会上各国之间的主要冲突。

此外,自2011年南非德班气候大会上做出关于全球气候机制的承诺后,各国就特设工作组是否偏离了公约和 “共同但有区别的责任”原则争论不断。

非政府力量

决议的倒数第二段落,对上周四举行的高层气候行动会议表示欢迎。会议旨在正式承认非政府部门对联合国气候变化框架公约做出的贡献,并鼓励缔约方会议的下届主席继续举办相关会议。在周日早晨的联合记者会上,大会主席比达尔先生和明年缔约方会议的主席、法国外交部长洛朗法比尤斯Laurent Fabius)先生共同宣布了一项新的利马-巴黎行动议程(Lima-Paris Action Agenda)。

周四,名为纳斯卡气候行动的门户网站投入使用。网站展示了诸多城市、地区、公司和投资者在应对气候变化方面取得的成果。这家网站得名于以动植物图像和几何图形闻名于世的世界遗产——秘鲁纳斯卡巨画。网站着重突出一系列包括提高能效和碳定价政策在内的气候行动。

绿色资产管理集团——气候变化资本集团(Climate Change Capital)的非执行主席詹姆斯卡梅隆James Cameron)写到:“显然,各国政府终于肯让非政府部门进入到气候变化行动中了。”他同时还强调非政府部门在落实政府气候承诺中所扮演的角色。

不同意见

周中,特设工作组面临的压力才开始真正显现。在经过对周一公布的修改后的文本进行逐字逐句的谈判后,等待工作组的是一份长达58页的修改内容和替代部分。

部分观察人士表示,文本内容上的分歧显示了各方正逐步开始对新的全球气候机制进行角力。

上周,特设工作组的联合主席多次被批评无视发展中国家的观点,并未能将其观点纳入到周四晚间和周六凌晨发布的决议草案中。有人士担心,利马气候大会最终会落得跟2009年哥本哈根气候大会同样下场。哥本哈根气候大会上,个别国家的幕后协议致使谈判以失败告终。

有消息称,原定于周五闭幕的气候大会当天,继挪威气候与环境部长松德托夫忒(Tine Sundtoft)和新加坡环境与水资源部长维文(Vivian Balakrishna)通过与各国部长沟通以尝试减小分歧的努力后,大会主席比达尔(Pulgar-Vidal)也与诸位代表团团长进行了对话。

各缔约方与大会主席轮番进行磋商,致使会议延期至周六晚上。一位秘鲁官员告诉ICTSD,大会主席正在谨慎地权衡风险,评估最佳方案,以求根据各方讨论的结果达成新的特设工作组决议草案。

决议草案最终达成。美国首席谈判专家、气候变化问题特使托德斯特恩Todd Stern) 对大会主席为达成协议草案做出的努力给予嘉奖。

他在缔约方会议的闭幕式上表示:“指引大会决议安全着陆实属不易。直到今天早晨,大会前景仍然迷雾重重。”

气候融资

本周末,各方焦点都集中在特设工作组的工作上,而英国能源与气候大臣埃德戴维Ed Davey)和南非环境事务部部长埃德娜莫莱瓦Edna Molewa)则在努力推进气候大会议程下气候融资项目的谈判。观察人士曾警告,这一问题的谈判需在大会闭幕前解决。

大会代表终于在周六下午,就一份关于长期气候融资的草案文本达成共识。文本内容主要涉及发达国家应如何在2020年前调动基金。

这份来之不易的文本承认发达国家之前做出的承诺,即在2020年前每年提供1000亿美元资助贫穷国家,以应对气候变化带来的挑战。同时,文本还呼吁将公共气候基金中的大部分资金注入到适应气候变化的行动中。

周六下午,各缔约方还就其他棘手的融资分设项目达成共识,即:联合国气候变化框架公约融资常设委员会;绿色气候基金(Green Climate Fund)的报告和指导;全球环境基金(Global Environment Facility) 报告和指导;以及融资机制的第五次审查。

值得注意的是,上周三,继澳大利亚和比利时于本周早些时候承诺出资后,主办国秘鲁和哥伦比亚也分别承诺出资600万美金,使得基金总额终于超过100亿美金。

绿色气候基金的执行董事赫拉谢克鲁Héla Cheikhrouhou)在利马告诉记者,约70个成员国已经采取实际行动,资金将最快于2016年到位,只等明年项目通过审核。

部分国家表示担忧,美国政府11月份承诺的30亿美元的绿色气候基金可能会遭到国会否决。这将意味着基金不能到位。明年1月份,共和党将掌控国会两院,围困仍由民主党控制的白宫。

技术、资金衔接未能达成共识

根据2012年的授权,关于联合国气候变化框架公约技术机制和资金机制运作实体对接的谈判上周仍在继续。技术机制旨在促进气候技术的开发和转让。

周三,针对上述议题,联合协调员提交了一份草案文本,但仍有部分段落内容存在分歧。其中包括发展中国家技术项目气候融资和行动的交付,以及在发展自身运作模式的同时,兼顾绿色气候基金与技术机制的合作。在会议结束时,各方未能向大会递交任何文件。

观察人士表示,争议主要存在于两个公约机构对接的正式程度。

在采纳了技术执行委员会(TEC) 和气候技术中心和网络(CTCN)的联合年报后,确保资金援助,以保障技术机制的有效运作成为缔约方大会第一周的重点。技术机制由技术执行委员会和气候技术中心和网络共同制定。

长期以来,知识产权(IPRs)问题一直是联合国气候变化框架公约技术谈判的争议热点,这一问题有望将被纳入特设工作组明年的谈判工作。

应对措施

针对联合国气候变化框架公约下悬而未决的问题,附属履行机构(SBI)和附属科学技术咨询机构(SBSTA)于大会第二周继续推进工作。

截至大会闭幕前,各方仍对如何推进关于应对措施实施影响的论坛工作存有分歧,论坛的第一期已于去年到期。

据悉,77国集团加中国曾要求建立一个应对措施的增强行动机制。而这一议题的分歧也出现在本次利马气候大会上。支持方表示,在与论坛共存的情况下,这一机制的建立将有助于解决应对措施对第三国社会和经济方面的负面影响。

由于未能达成共识,各方同意在明年6月份于德国波恩举行的第42次附属机构会议上继续努力,以求为明年巴黎气候大会的气候适应决议提供建议。

届时,各方将就包含多个设项的协议草案进行磋商,这份草案是利马气候大会第一周达成的主要成果。(参见《桥》 利马快报第二期,  20141208日)

 

建立“损失和损害”机制

加时谈判后,附属履行机构和附属科学技术咨询机构的代表最终签订了执行委员会成员标准和 “损失和损害”华沙国际机制两年的工作计划。去年的华沙气候大会确立了“损失和损害”机制。

由于对非附件一中的两个轮值席位存在异议,格鲁吉亚代表持保留意见。分歧主要针对执行委员会的构成管理条例。

缔约方会议主席建议非附件一中的区域集团继续谈判,以求达成针对上述内容的“君子协议”,根据此协议,会议采用华沙机制的规定。

下一步

特设工作组将于28日至13日在瑞士日内瓦召开下届会议。届时,来自阿尔及利亚的艾哈迈德朱格拉夫Ahmed Djoghlaf)和美国的丹尼尔雷弗斯耐德Daniel Reifsnyder)将会是特设工作组新一届的联合主席。他们将携手引导会议在明年取得成果。

根据周日达成的决议,准备就绪的国家应在明年3月份前提交自定减排贡献预案。其他国家则应根据特设工作组相应的决议内容,于巴黎气候大会前或101日前提交自定减排贡献预案。

根据缔约方会议的决议,2016年的气候大会将于11月份在摩洛哥举行。摩洛哥环境大臣哈吉玛艾希提Hakima El Haiti)建议,届时摩洛哥气候大会应根据万众期待的巴黎气候协议,着重评估具体的气候行动。

ICTSD报道

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