《巴黎快报》第三期 | 巴黎协定获通过,“一段旅程结束,另一段旅程开始”

14 十二月 2015

在众人的掌声和欢呼声中,近200个国家热烈欢迎首个全球性的减排体系获得通过。经过过去两个星期卓绝的外交努力,这个体系周六晚在巴黎最终尘埃落定,在经历连续几昼夜的谈判会议和一连串为确保达成协定而举行的最后一分钟的双边会晤之后,部长们终于确定了关键性的细节内容。

 

大会主席国法国的外交部长Laurent Fabius是受命主持此次联合国气候变化框架公约第21次缔约国大会谈判的主席,他十分激动地宣布了协定的达成。

 

根据新的“巴黎协定”(18年来达成的首个正式的多边气候协定),从2020年起,所有国家都将每隔5年提交一次“国家自主贡献方案”(NDCs)。这些自主制定的国家气候行动方案应当提出减排承诺,并且随着时间而有所增加。

 

其他显著的特色包括,协定中定义为“目标”部分的、一个新的最佳努力下的气温限制。尽管各缔约国再次确定先前一致同意的、将全球平均气温控制在前工业时期水平以上两度以内的意图,但是他们还是将寻求最大努力将气温变化控制在1.5度的范围之内。

 

在协定中包含这个更低的温度上升幅度限制,有些出乎许多观察家的意料之外。这个成绩要归功于“气候脆弱论坛”(一个43国联盟,现由菲律宾担任主席)的努力,以及巴西、加拿大和欧盟积极参与推动的“高雄心联盟”。尽管一些人看来,新增的这个较低温度涨幅限制更多的是表达一种渴望达到的目标,但另一些人则强调这恰恰是巴黎协定的巅峰之作。

 

协定还致力于提高各国适应气候变化负面影响的能力,它制定了一个新的全球适应目标以加强抗气候打击能力和减少脆弱性,并且使得资金流流向配合较低温室气体排放和抗气候打击能力发展的领域。

 

协定的其他部门强调了一系列与第21届缔约国决议和附件协定中涉及的、国际气候变化合作有关的领域。19页长的决议内容覆盖了操作性细节,并涵盖了许多在未来几年中通过“巴黎协定特别工作小组”(AWGPA)将进一步落实的核心工作授权,而12页长的协定主要侧重目标、义务和总体指导原则。

 

周六晚上,南非环境部长Edna Molewa在代表G77集团和中国谈判小组发言时表示,“我们面前的这个文本并不完美,但是我们相信他能启动我们进一步的努力,且这是我们在这个历史性时刻所能达到的最佳成果。”他还说,进一步的技术性工作有必要写进决议内容中。

 

决议中的一个核心部分主要是侧重于在协定生效前加强行动,包括,敦促所有国家实施过去的UNFCCC决议。

 

这个2020前行动部分中有些条款敦促,参与国际性减排成果转让的各缔约国做到汇报透明,以确保环境整体性和避免双重计算。该部分还强烈鼓励发达国家提升气候资金和承诺其他几个程序,以激励中期减排和气候适应努力。

 

最终的结局

 

新协定是广泛基于上周六“德班加强行动平台特别工作小组”(ADP)提交的一份42页的草案内容之上的成果,该工作小组是2011年在南非创建的,其任务是到2015年达成一个有法律约束力的气候协定,以取代现有在2020年将到期的京都议定书。草案文件总结了将近4年以来、就如何构建一个应对长期以来高污染增长路径的综合性框架所进行的谈判、反思和有时甚至是激烈辩论的成果。

 

上周六的草案文件把联合国气候谈判中一些最艰巨的领域留给部长们在最后一个星期来解决,这包括处于不同发展阶段国家的气候行动上的差别,帮助促进穷国气候工作的资金支持,以及确切的集体雄心水平。

 

这些领域的固定分歧在最后一周持续存在,并出现了新的裂痕。但是,Fabius主席确定的新的草案文本体现了初步进展,周三公布,周四时,每一个出现的内容都大幅削减了草案文本中未做决定的带括号内容。为了促进各方的妥协,Fabius主席把部长们聚到一起召开闭门圆桌会谈直到周五凌晨,但报道称,在关键领域中的争议持续阻碍了最终结果的形成。

 

在第21届缔约国大会紧张的谈判期间,全世界的领导人们之间互通电话,这进一步加强了协定将近的传言。最终,在周六早上,大会主席Fabius,法国总统奥朗德以及联合国秘书长潘基文提交了最后的文本。

 

奥朗德总统对各国代表表示,“我们需要一个协定吗?各国之间过去多年在气候变化问题上的难题已经使得所有希望世界有一个美好未来的人非常失望。这个难题已经使得人们质疑国际社会行动的能力。但是你们,有已经取得的这么多进展,所以你们且只有你们能够给我们提供答案。”他同时指示当天下午召开最后一次会议,3小时之后,各缔约国终于克服了文本最后的障碍。

 

学习过程,新的方式

 

对于许多利益相关者来说,新的气候体系在应对气候变化以及更大范围的国际治理问题上都标志着一个转折点。

 

中国国家主席习近平在会议开始对其他世界领导人,“巴黎协议不是终点,而是新的起点。作为全球治理的一个重要领域,应对气候变化的全球努力是一面镜子,给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵启示。”

 

尽管巴黎协定是在联合国气候变化框架公约的框架下通过的,追求的是“公约的目标”和“以公约的原则为指导,”但是协定所达成国际气候变化合作的方式不同于过去20年中尝试的模式。

 

“国家自主贡献方案”(NDCs)在2013年联合国气候谈判中首次提出,意味着一种对国际气候行动“自下而上的”方式。这与京都议定书中自上而下的本质形成对比,京都议定书只要求那些在1992年UNFCCC奠基文本附件中确定的37个发达国家必须支持那个减排目标。但是,广泛认为,在当前面临不断增加的全球排放和议定书本身覆盖范围有限的形式下,京都议定书是不足以应对当前挑战的。

 

2009年,在丹麦哥本哈根,尝试对当前情况作出补救和制定一个更强有力气候协定的努力失败,各方领导人在怨声载道的谈判进入尾声时赶到了会场,面对的是一份将近300页长的文本,其中对困难的议题所做的澄清十分有限。

 

在参加巴黎大会之前,超过180个国家已经提交了首个自定国家减排贡献方案。还有几个国家现已宣布其国家自主贡献方案,加起来已经覆盖了将近95%的全球排放,这一功绩被有经验的气候观察家们认为是很了不起的,因为一直以来,“差别责任”影响了全球气候行动的整个进程。“ 共同但有区别的责任”、“各自能力”原则(CBDR-RC)是联合国气候变化框架公约的首段就提出的最重要原则,指的是,各缔约国因其国内经济形势的不同,对气候行动具有不同的责任和能力。

 

但是,随着全球增长和排放中心的转移,老牌工业国已经呼吁新的协定要覆盖所有国家。同时,鉴于发展中国家的减贫和应对气候变化的双重挑战,他们特别强调了气候公约中坚持的资助和技术转让义务的重要性。

 

巴黎成果在几乎每一个条款中都以具体的方式解决了区别责任的挑战。其中细节的不同程度切合了最终协定的复杂性,包含了灵活性、时间表、能力建设和实施的方式,以确保所有的国家都能够减排和追求可持续发展。

 

比如,协定第4.4条关于减排,规定了发达国家应当继续通过实施其自定贡献方案中针对整个经济范围内绝对的排放削减目标来起到带头作用,而发展中国家缔约国应当继续加强他们的减排努力,并鼓励他们根据国内情况,随时间推移向这些更高的减排目标或者“限制目标”迈进,而不是仅仅在照常运营的基础上进行较弱的削减。

 

另一个气候领域政策制定上的转向是,在第21届缔约国大会期间,过去两周中,踊跃参加讨论的有区域官员、市长、商业精英、创新者和活动家,主席国法国方面更是寻求满足各方讨论的需求,显示气候行动已经存在的动力。许多利益相关者对巴黎的独特谈判气氛进行了积极评价,这和其他联合国气候谈判中缺乏的乐观态度形成了鲜明对比。

 

提高雄心、透明度和能力

 

至于国家自主贡献方案的潜在收益,各种评估已经判定,总体的收益达不到应对气候变化所需减排的集体努力程度。

 

令一些利益相关者们吃惊的是,决议文本包含一个“碳预算”,提出的顾虑是,现存的努力程度无法实现最佳成本效应的两度控温愿景,还需要更大努力,在2030年时将从在预定的55亿吨减排目标降至40亿吨。协定还提及“尽快”确定排放的“全球峰值”,以通过“碳汇”(carbon sinks)实现排放和彻底取缔之间的平衡,这个措辞是被一些观察家认为低于净零排放目标的一种说法。

 

据报道,中国和其他国家也表示对每五年审议程序的抵制,因为现有的国家自愿减排贡献方案针对的是2020-2030年期。这个观点现在在决议文本中得到了接纳,有一段敦促那些已经提出2025减排框架的国家在2020年重新提出一个新的减排方案,随后的一段则要求那些设定了2030年减排目标的国家在同一时间内通报或者更新目标。

 

新提交的国家自定减排方案将根据协定第14条所规定的,在一个全球评估程序中进行通报,该条设计的宗旨是评估在朝向达成协定长期目标过程中的进展。首次审议将在2023年进行,后面每5年举行一次。根据决议,缔约国还将在2028年召开一次促进性对话,评估工作和进展,这是欧盟28国集团强烈推动的一项安排。

 

谈判中的另一个重大障碍就是制定对各缔约国的共同的气候行动会计规则,这是发达国家的主要要求之一,他们认为,现有的关于减排通报的有差别的透明度安排对于一个有效的协定而言是远远不够的。

 

决议中成立了一个新的“透明度能力建设倡议,”以帮助发展中国家满足协定第13条中的透明度要求。决议文本规定,所有缔约国,除了最不发达国家和小岛发展中国家以外,都应至少每两年提交一份关于气候适应、气候损失、融资和技术的信息。

 

巴黎协定特别工作小组将进一步研究制定以上这些行动到2018年之前的谈判模式、程序 和指导方针,并且确定一个年份为最终的修订时间。还应该在这些模式的发展中兼顾灵活性。

 

协定的透明度部分还新增了规则,即所有缔约国还应常规性地互通有关各国减排报告的记录情况,完成关于第4.13条减排的规定,该条宣布,所有缔约国必须实施由巴黎协定特别工作小组制定的指南,计算各国的减排贡献,从他们第二次提交减排方案开始。根据透明度安排,关于资金和技术的信息还将经过一次技术性专家审议,以确定要改进的领域,包括信息的连贯性。

 

实施的方式

 

正如许多利益相关者所期望的,根据差别性确定的资金义务的框架是上周最困难的谈判领域。决议和协定的第9条均规定,发达国家将提供资金来源,帮助发展中国家的减排和气候适应。

 

在另外一段中,协定规定,鼓励“其他方”提供或者继续自愿提供此类支持,这是考虑到发展中国家反对任何暗示他们根据气候公约规定也负有资金义务的说法,从而形成的小心的妥协性用语。关于南南之间资助的问题已经从早期的草案中被去除。

 

协定还阐述了,发达国家缔约国将要每两年通报关于气候资金部署的量和质的信息,其他缔约国自愿执行。观察家们指出,相比早前的版本,关于如何计算资金流的信息已经从最终文本中去掉,虽然这可能被列为透明度模式的一部分,但也可能意味着在如何追踪气候资金上持续的模糊性。

 

关于谈判中的另一个热议的议题,决议文本规定,所有缔约国将在2025年以前,以1000亿美元每年为基础,决定一个新的集体量化资助目标,该条重申,发达国家愿意继续在2009年承诺的基础上调动资金达到那个承诺资金点。早先的草案建议从2020年开始设定调动资金资源的短期集体目标,形成某种负担共享的模式,或者只侧重于发达国家的义务。

 

根据很多专家的意见,为气候减排和适应、促进正确的技术应用是至关重要的,但迄今为止仍然面临着挑战,包括能力、资金和专业知识。为此,决议决定加强技术机制(TM),还将建立一个新的技术框架来为这项工作提供总体的指导方针。这个框架的细节将在明年5月由UNFCCC的附属机构进行细化。“加强和促进发展的环境以及解决发展、社会转型和环境有利技术的壁垒”,是将被考虑的一些领域。

 

文本还清楚地构建了技术机制和UNFCCC融资机构之间的关联,这是许多穷国的重要关切点之一,他们认为,一直以来在基于技术的活动中提供的资金不足,他们决定对技术机制的有效性和充分支持性进行一个定期的评估。

 

另外单独成立了一个“关于能力建设的巴黎委员会”,其目的是应对发展中国家现有的和逐渐所需要的能力之间的鸿沟。已经确定了一份2016-2020年间的工作计划,进一步的详细内容以及会员守则将逐步得到完善。

 

使用市场,缓解竞争力顾虑

 

根据协定第6条,缔约国们承认,一些国家可以寻求自愿合作来实施他们的国家自定减排贡献方案。在这种合作涉及国际减排成果转让时,各方应当促进可持续发展、环境整体性和透明度、应用可靠的计算方法以及避免双重计算,这是UNFCCC附属机构中期所阐述的指导方针,在巴黎协定缔约国大会上获得通过。

 

协定还建立了一个机制,在自愿的基础上,为巴黎缔约国协定的减排做贡献,支持可持续发展。这个机制特别将为东道国的减排做贡献,同时被另一国使用来完成该国的减排方案。该机制将在一个缔约国委任的专门机构监督下运作。

 

得到一个缔约国授权的公共和私人实体可以参加这些行动。该机制产生的资金将覆盖其行政成本,并特别支持那些在适应气候影响时十分脆弱的国家。巴黎协定缔约国大会将通过该机制的规则、模式和程序。决议文本还阐述说,这些减排务必要是“真实的、可衡量的和长期的”,而不是“永久性的”,暗示土地使用和森林碳倡议可能是合格的。一些分析家认为,这会导致环境整体性方面的担忧。

 

根据专家们的意见,该机制将从京都议定书中的共享减排安排中吸收教训,但目的是达成“整体的全球减排”,超越传统的此消彼长的情形。

 

总部位于美国的气候和能源方案中心(C2ES)的国际研究员Anthony Mansell对本刊表示,“这个文本明确指出,市场途径将继续在国际气候政策中发挥作用,各国仍需要研究制定国际机制的细节性规则,但是这将是积极的一步。”

 

在最终协定中提出市场机制是一些观察家们所没有想到的,因为所有的相关内容在周四的草案中都是带括号的,有报道指出,一组国家在意识形态上仍然反对采纳这项内容。因此,随之诞生的“非市场途径框架”也在协定中进行了定义。

 

一些支持市场机制的人士欢迎巴黎协定,认为,给碳定价的工具的扩张可以帮助缓解全球市场中的产业竞争力顾虑。

 

决议中的一个部分欢迎非国家行为者们在回应气候变化中的作用,还承认,给减排行动提供激励机制包括了碳定价。许多评论员在最终协定之间也希望这个结果将给经济行为者传达充分的市场信号,以帮助投资的转向。

 

新西兰在周日公布了一份碳市场的部长宣言,进一步推动市场,表明市场在促进巴黎协定中的重要性。

 

在一个普遍关联的世界中的气候行动

 

决议的前言承认了发展中国家对实施“应对措施”所导致影响的具体需求和顾虑,“应对措施”是一个技术术语,指气候行动对第三方的影响。决议决定,侧重这个议题的“论坛”将在2013年上一次授权到期后继续进行。为此,UNFCCC附属机构将通过巴黎协定的首次缔约国大会建议改进论坛的模式、工作计划和功能,目的是交换信息、经验和提高各国抗影响的最佳实践。

 

对于一些观察家而言,这部分延长了并将取代UNFCCC附属机构中关于此主题的辩论,G77集团和中国谈判小组一直在推动关于回应措施的“合作性机制”,为应对负面影响提出具体的工具、行动和项目。(《桥-生物多样性和自然资源》英文版,2015年11月30日

 

协定的前言承认,“各缔约国不仅受到气候变化的影响,”还会受到应对措施的影响,强调气候变化行动、回应措施和其可能影响之间的内在关系,以及他们对可持续发展和消除贫困有同样重要的影响。协定的减排部分还阐述说,各方在实施协定的过程中应考虑到那些其经济最受回应措施影响的国家的担忧,尤其是发展中国家的这种担忧。

 

此外,根据决议,各方应当在研制透明度框架中的会计模式时,考虑到应对措施的社会和经济影响等信息。

 

在UNFCCC的背景下,“应对措施”一直是一个复杂的主题,被许多发展中国家所看重,他们重申,气候公约中的第4.8规定了,在面临气候变化负面影响和/或气候行动的影响时,他们的需要应当得到考虑。京都议定书的第2.3同时也规定了,减排的努力应当尽量缩小负面影响,包括对国际贸易以及对发展中国家的影响。

 

尽管所有缔约国一定程度上都承认讨论的价值,但是这个话题一直举步不前。各方观点有的支持的是石油依赖经济体的利益,有的则顾虑由此产生的多余责任。

 

欧洲政策研究中心的碳市场论坛主任Andrei Marcu周六在谈到应对措施时对本刊表示,“随着气候雄心的提升,这个问题越来越变得关涉所有的国家。这不会是补偿的问题,而是关于可持续转型的问题,以及在全球经济中为竞争力创造公平竞争环境的问题。”

 

原来草案中的这部分内容——“单边措施”不应构成对国际贸易的伪装的限制,以及发达国家不应以气候变化为由、使用任何针对来自发展中国家缔约国的货物和服务的措施,已经在最终的文本中被去掉。

 

但是,鉴于这个协定是在气候公约的框架内达成的,分析家们认为,协定应当遵守UNFCCC的原则,其中包括承诺促进开放的国际经济体系,促进可持续经济增长以增强气候行动。

 

新西兰气候变化大使、WTO谈判员Adrian Macey表示,“巴黎文本是一个坚实的基础,以此成就一个远离化石燃料的全球转型。协定承认了私人部门和技术在控制全球变暖、维持气温在安全水平中的作用。通过帮助确保最经济有效的转型方式,贸易将成为这个事业中的重要工具。”

 

非部门性途径

 

通过国家自定减排贡献方案,巴黎成果避免了部门性的途径。相比上周六的草案,最终文本放弃了通过相关联合国机构实现国际航空和船运中减排的内容。因为国际航空和航海运输各自占了大约全球总温室气体排放量的3%,如不采取行动这个数字将急剧增长,因此一些绿色团体对此表示失望,但不过已经有一些该领域的工作在多边的层面上进行了。

 

国际民用航空组织(ICAO)的成员国已经承诺制定一份方案,到2016年成立首个关于航空排放的全球性市场机制。另一方面,国际海事组织(IMO)中的一个量化减排目标方案在5月份被搁置,该组织转而侧重于能源效率的规则工作。

 

协定第5条中涉及了UNFCCC已经进行的一些针对森林砍伐和退化的减排工作,包括通过鼓励基于结果的支付,以此来维持或者提高一些发展中国家的森林面积,因为这些地方是主要的碳汇池。

 

实际细节

 

根据最终文本,联合国秘书长将在2016年4月22日于纽约召开一次高级别的签字仪式,其后各国签署协定的时间窗将有12个月。第21条规定,协定将在55个成员国、同时占总排放量55%的国家签署提交该国批准、接受、通过或者加入文书之后30天生效。

 

许多部长们周六夜里承认,协定只是更大的、确保低碳经济转型的开始,因为导致气候变暖的化石石油仍然是全世界能源组成的81%。

 

美国国务卿克里上周三表示,“此次缔约国大会是我们纠正过去地球发展路径的最好机会。我们已经有了解决方案。这也部分是这个谈判过程如此令人泄气的原因。解决气候变化的方案就是能源政策。”

 

是否巴黎协定已经“足够”应对世界上最大的现存挑战之一,仍然有待在未来数月、数年和数十年见分晓。尽管在最后达成协定过程中存在障碍,但是它的通过意味着,国际合作可以找到应对共同挑战的方案,这也是在新年之际向全世界传达的一个希望和信息。

 

ICTSD报道。

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