《巴黎快报》第一期 | 新气候机制谈判的驱动力:“我们不能放弃希望”

30 十一月 2015

本周开始,法国将主办一次主要的国际谈判,旨在谈成一项将在2020年生效的全球气候协定,以取代现有的多边减排安排。来自200多个国家的代表肩负着全球重望,将把一份复杂的、长达54页的带括号的草案文件精简成为一个具有连贯性的气候机制。当前的气氛令人想起刚去世的可持续发展远见家莫里斯•斯特朗(1929-2015)掷地有声的话语,“我们不能放弃希望”,他是推动产生今天政府间环境谈判程序的先驱。

 

本次气候谈判的正式名称是联合国气候变化框架公约的第21届缔约国大会(UNFCCC COP21),大会开幕时将有130多名国家元首亮相巴黎,为谈判提供“政治动力”。其后,将在几个正式谈判轨道上继续进行常规性工作,包括德班加强行动平台特设工作小组( ADP,这是专门负责研究制定新气候协定的机构)和在其他UNFCCC机构中正在进行的技术性工作。

 

根据临时议程,科学和技术咨询附属机构(SBSTA)以及执行附属机构(SBI)的工作将在12月4日结束,德班特设工作小组应在第二天结束,并向缔约国大会全会提交一份气候草案机制的修改稿。代表团的团长们将在12月9日周三所有谈判结束之前解决所有的未决议题,给联合国的程序以足够时间来通过新的协定。

 

一些资深的气候谈判观察人士认为,这个时间表很紧,因为谈判会很艰难。但是,一些利益相关者仍然对所能达成的成果保持乐观态度,虽然在2009年丹麦哥本哈根尝试达成全球气候协定的努力失败了。不过,一些观察家质疑,最终的协定是否会是有效的、实质性的和可行的。

 

巴黎气候大会将得到相当广泛国际社会的密切关注,不仅因为有气候变化的现存威胁,而且因为气候协定的成果对发展、全球经济治理等许多其他政策领域都将产生潜在的、系统性重要影响。全球经济与化石燃料密不可分,化石燃料占全世界能源组成的80%,是全球温室气体排放的主要来源。转向低碳的未来将影响到现有的生产和消费方式。它还将实质性地重新定义贸易和投资流向和框架。

 

以新方式运作

 

4年前,在南非德班,UNFCCC缔约国们同意到2015年底前制定一份新的国际协定来减缓气候变化,该协定将对所有缔约国具有法律效力。该决定意味着打破当前京都议定书的模式,即只要求对1992年确定的所谓附件1发达国家实施减排。

 

自那以来,各国一直在应对国际气候合作所产生的影响,以及寻求新气候机制所需要的新的治理法规。令所有气候观察家们普遍欢迎的举动是,到截稿时止,超过180个国家、构成大约全球排放量96%的经济体已经提出了各自的“国家自主贡献方案”(INDC),这些都是单独的自定义国家气候行动计划,他们将构成新气候机制的奠基石。

 

“国家自主贡献方案”(INDC)是构建一个覆盖面极大的新协定的大手笔,它使得各经济体能够侧重在他们最愿意采取行动的气候责任上。这在从前UNFCCC的谈判程序上是根本不能想象的,因为京都议定书仅仅覆盖了14%的排放量,也没有对排放增长做出规定。

 

但是,其他的利益相关者也质疑该协定的长期有效性,认为一个审议机制是非常关键的。一份UNFCCC秘书处对“国家自主贡献方案”的综合评估(大部分针对2020-2030期间和那些获得国际支持的领域)发现,如果这些措施实施得当,将有助于减缓排放增长。但是,他们并不足以将气温控制在比前工业时期水平高两度的范围之内。(《桥-生物多样性和自然资源英文版》,2015年11月09日

 

许多谈判国认为,新的气候措施也蕴藏着紧张关系。比如,新体制将如何实施“共同但有差别的责任和各自能力”(CBDR-RC)原则(该原则承认各国对气候行动的不同责任和能力),已经被认为是巴黎大会将要解决的核心问题,将对减排、审议、气候融资和技术转让等多个领域产生影响。

 

草案文本

 

缔约国们草拟了一份草案文件以供德班特设工作小组在巴黎进行讨论,这是18个多月重新定义的结果,有一份草案协定和一些实施决议,包括在2020年前加强行动。草案文件涵盖所有与新体制运行相关的可能细节,包括其目的、长期目标、个体气候减排工作的管理、气候适应和损失、气候融资、气候技术、以及其他支持性安排。

 

但是,对每个领域都提出了相当多的方案和备选措施,反映出各缔约国需要在巴黎解决的关键性分歧。比如,在最困难的确保减排和气候适应的融资问题上,一些国家支持所有有能力的国家都应调动资金的说法,而另一些国家希望只是发达国家做出承诺。虽然发达国家已经承诺说到2020年每年增加1000亿美元的气候资金,但是G77集团和中国警告说,一份有效的气候协定有赖于在2020年以后持续增加的资金安排。(《桥-生物多样性和自然资源英文版》,2015年10月28日

 

有几份方案是关于审议和监控各国的“国家自主贡献方案”(INDCs)的,其中有的条款是关于透明度、全球情况追踪、以及促进实施和遵守的。一些国家还支持通过各种长期目标,比如设定排放上限,或者到本世纪末实现经济的总体去碳化。但是,巴黎谈判前在许多这些领域还未达成共识。

 

根据缔约国大会主席国法国准备的一份“备忘录”,11月8日-10日在巴黎举行的一次非正式部长会议上,一个“根据各自能力存在灵活性的单一体系”的新气候体制得到了广泛的支持。发达国家可能继续通过其“国家自主贡献方案”(INDCs)中的绝对经济目标来领导减排行动,同时,所有国家也应当常规性地作出减排承诺,而且不能开倒车。

 

此外,部长们还同意有必要每5年举行一次常规的减排审议,其意义是促进性的而不是惩罚性的。部长们还确定,巴黎协定应当提供经济信号,最大程度地促进投资流的转向,不管是通过绿色债券、财政激励还是碳定价。不过,这个非正式的政治性进展将在多大程度上影响技术性谈判中的细节,还不得而知。(《桥-生物多样性和自然资源英文版》,2015年11月12日

 

巴黎气候大会之前,关于最终协定的法律性质的问题被提了出来,美国国务卿克里坚持最终的成果不应是“条约”的形式,而其他人则认为,条约的性质是德班授权中所明确要求的。根据金融时报的说法,法国现在已经在广义成果的性质问题上向美国屈服,但是仍然表示,有一些条款将是具有法律约束性的。

 

要关注的贸易议题

 

根据草案协定融资部分的一个备选方案,各缔约国将遵守财政主权的原则,避免在调动气候资金过程中的伪装的贸易扭曲。草案协定的减排部分也指出,各国不应以气候变化为由、诉诸任何“单边措施”来抵制发展中国家货物和服务进口。同一个部分里面也提到了,在实施“气候回应措施”(换句话说,就是减排行动)时,充分考虑发展中国家的特殊需要和关切。

 

一些缔约国支持建立一个机制,以加强这个领域的行动,在草案决议中提出了一个备选方案是关于回应措施的合作机制,在未来的某个日期建立,并以现有的工作为基础。该机制将建议一些具体的工具、行动和项目来应对回应措施的影响和实施差距,把对发展中国家的负面影响降到最小。这个方法已经引起了其他缔约国的强烈抵制。决议的段落中还指出,任何措施都不应构成一种武断或不正当歧视的方式、或者构成任何对国际贸易的伪装的限制。

 

在过去这些年中,关于最大限度降低由实施回应措施所带来的负面经济、社会和环境影响的问题、以及应对发展中国家需要的问题,被证明是UNFCCC谈判中最复杂的问题。这个话题并不只是和贸易有关,尽管缔约国已经承诺,在对气候变化做出回应的同时,要全面促进有利于可持续发展的开放性国际经济体系。

 

在执行附属机构(SBI)和科学和技术咨询附属机构(SBSTA)的工作进程中,各缔约国在如何推进关于一个在2013年到期的两年授权期的回应措施论坛工作的问题上不断发生冲突,但是最近在6月份,大家已经同意在带括号的草案决议中提出一个论坛和工作计划,供巴黎大会讨论。尚不清楚这个方案如何与德班特设工作小组(ADP)的工作相联系。

 

关于碳市场的多边安排是与贸易政策最相关的另一领域,也将受到德班特设工作小组和技术性谈判程序之间政治性相互推诿的影响。科学和技术咨询附属机构(SBSTA)关于各种框架方案的长期谈判(TVA)是一种协调与UNFCCC承诺相关的各种基于市场和非市场的减排行动的方式(目的是一个建立新的基于市场的机制(NMM),同时由非市场的途径进行补充),该谈判在6月份进行了一些意见交换,涉及框架等领域,但是未能确保达成草案性结论。

 

理论上说,这些谈判可以为气候减排设定共同的规则和国际范围,比如国际排放交易的范围。但是,在谈判的模式问题、科学和技术咨询附属机构(SBSTA)的工作与给巴黎协定提出的市场方案之间的关系问题、以及意识形态上抵制使用一些气候行动的市场机制的问题上,缔约国们仍然存在意见分歧。

 

在巴黎草案协定和决议中,一些缔约国已经提交了关于国际排放交易(包括避免重复计算)的方案,以确保任何减排成果都是“真实的、永久性的、新增的和核实过的”,在各种燃烧过程中都有“支持可持续发展机制”的部分。同时,该协定的前言承认,碳定价是有成本有效的减排的重要途径。许多分析家认为,巴黎协定中的这种措辞会激励各国政府对可能的碳定价工作提供进一步市场指南

 

草案协定中的减排部分现在包含了一段通过联合国负责相关工作的机构、减少国际航空和航海运输排放的内容,这原先是从文件中删去的。

 

激励全球对减排和气候适应的气候技术的使用也将是应对气候挑战的关键部分。草案协定中相应的决议支持这样一个关于技术发展和转让的条款,包括在该领域一个可能的UNFCCC全球目标,加强实施承诺的交流,建立新的技术框架和加强现有的技术机制。

 

ICTSD报道;碳简报,2015年11月13日,“讲解:巴黎气候协定的法律形式”;金融时报,2015年11月27日,“法国向奥巴马屈服,在气候‘条约’问题上让步”。

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