WTO前路何方:短期和长期目标

30 七月 2016
梅林德(Ricardo Meléndez-Ortiz )
 
和政府的其他部门一样,贸易部长们必须对公众和全球领导人们关于主要议题的行动倡议做出回应。本期专栏认为,通过使用E15项目提出的可能政策方案,WTO可以为许多领域的解决方案做出贡献。在未来数月和数年中,有目的性的努力将提振WTO在确保包容性的全球化中的根本性、有价值的地位,实现为所有人的可持续发展。
 
WTO成员们将进入暑期休假,然而这个暑期是他们既熟悉又新鲜未知的。他们现在面临两个选择。一种是像在2013年巴厘岛和2015年内罗毕贸易部长会议的谈判那样,第三次确定既有的模式,而前面两次部长会议取得了实质、但并不可观的成果。另一种选择是,直面世贸组织所面临的多重挑战,重新设定WTO在世界贸易治理中的作用。即将在2017年底举行的WTO第11届部长大会提供了历史性的机遇,达成重要的成果来重新确立WTO 与增长、减贫和包容性以及低碳发展等优先项的紧密的相关性。
 
这种政治背景为继续缓解先前一个时期多边贸易决策中的相对贫瘠状态提供了机遇。巴厘岛会议上确定的贸易便利化协定为协商达成适用于不同水平的所有WTO成员的承诺以及给予各成员相应的支持开辟了一条新路。去年的内罗毕会议一揽子成果在许多长期性议题上取得了切实的进展。更值得注意的是,会议还明确,各国同意在继续追求多哈谈判框架上可以持不同意见,同时表达了对应对突出问题的坚定承诺。虽然成员们还同意,除非有共识否则不会启动其他议题的多边谈判,但是,在一系列领域和未来可能性上已经启动了讨论,这一点在今年7月初的G20贸易部长会议上得到了极大支持。
 
这个局面反映出变化的贸易环境和新形势,各种优惠协定的发展已经超过了WTO的势头,比如欧盟和加拿大之间的全面经济和贸易协定和涉及12个国家和24%全球商品贸易的跨太平洋伙伴关系协定(Schott 等,2016)。两个协定构成了21世纪规则的标杆。但是,在这个时候,日益普遍的反对全球化政策的声音,借着主要经济体中增长缓慢的情况,越来越有趋势瓦解这种一体化的努力。这种新情况使得暑热中的贸易官面临达成新协定的艰巨任务,也同时承认,WTO的体制中心性不可能通过零碎的协定重新获得。
 
关键是,并不是因为缺少想法才限制多边贸易体制前行的步伐。在过去三年中,由国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)和世界经济论坛召集的E15项目过程中,近400位世界顶尖专家联合领先的国际机构将焦点放在了世贸组织所面临的一些艰巨问题上,并且提出了很多可能的政策方案。 该项目还为阐释一些WTO特有的方案创造了新鲜的空间,而在多哈回合谈判陷入僵局时并没有这样的空间。有了这些空间,以及过去6个月中的政治动力、深思熟虑的丰富成果和集体反思,WTO的成员们处在一个特定的时间点上推动多边贸易体制的短期和长期发展。
 
允许重塑WTO: 内罗毕和下次部长会议的成果
 
内罗毕成果为重塑WTO的合作和规则制定提供了通行证。重塑不仅意味着确定达成多哈议题的不同方法,还意味着在当今最迫切的任务上采取行动。在迈向下一次部长大会时,可以采用一种分步骤的方法,成员们可以考虑行动的方向以及目前的具体行动。在WTO成员们准备7月底的总理事会大会时,以下方案会是这个暑期间歇和9月份重启谈判时思考的精神食粮。
 
2016年的经济优先项
 
新的可持续发展目标和2030议程督促国际社会把更大的注意力放在支持全球穷国的措施上。 E15的项目文章(ICTSD 2016)阐明了,WTO成员们有必要开发一种综合性办法来应对贸易金融、服务和投资便利化以及其他领域中的限制,以回应后危机世界中出现的挑战。比如说,鉴于服务贸易对低收入国家GDP的潜在贡献,下届部长大会可以启动一个服务贸易便利化的框架。提升服务贸易还会产生重大的性别平等效果,因为全球女性就业中的一半来自服务业。
 
作为补充,关于最大化和多元化互联网贸易的机遇(包括包容性)的主题,在日内瓦和其他地方也在进行很多反思。电子商务不是WTO的新议题。尽管数字贸易的一些方面是属于WTO规则范围的,但在跨境数据流等其他方面,WTO的规则覆盖比较有限。认识到数字经济和相关贸易流、增长和发展的重要性,应当将现有电子商务工作项目转变为一个有雄心的数字贸易协定(诸边或者其他形式)任务,这可以是一个长期的目标,建立在中期国内和区域创新的基础之上。作为第一步,WTO成员们需要实质性的界定哪些可以在短期内解决,哪些需要进一步的研究。E15项目建议召集一个工作组,更好的理解支持数字贸易的WTO法律,以及在WTO搭建一个平台接受外部专家和其他国际贸易体系的意见。
 
认识到由投资带动的全球价值链的复杂现实,对协调贸易和投资政策的讨论可以在多边层面予以加强,可以在G20贸易部长会议表达的兴趣之上更进一步。一个可能的路径是重新激活WTO贸易投资关系工作组,正如G20贸易部长们所提到的。只有很好的投资环境,比如基础设施、教育、企业发展等,价值链才能发展起来促进经济升级和多元化。WTO是否能够支持“21世纪的贸易”把“贸易-投资-服务和知识产权联结起来”(Baldwin 2013)举足轻重。
 
很多中低收入国家面临被巨型区域贸易协定甩在外面的风险。因此,WTO需要启动进程来构架一个更加协调一致和全面包容的全球贸易体制。WTO应当与更广的体制开展工作,起点可以是把暂时的区域贸易协定透明度机制转化为一个永久性的机制。E15项目提议搭建一个独立的平台,叫做RTA信息交换系统,支持监督机制。争取到2025年,WTO可以逐步从区域贸易协定的实践中收获,把自己建设成为全球贸易体制整合的催化剂。
 
追求全球目标
 
多哈回合议程和其后的部长宣言呼吁,开展工作禁止特定的、导致产能过剩和过度捕捞的渔业补贴。一种方法,可以根据若干WTO成员去年的提议,禁止补贴已经过度捕捞的捕捞行为,禁止补贴非法、非监管和非报告的活动。另一种方案,是在一组核心国家之间采纳一些纪律,也就是说是渔业补贴方面的诸边协议。这个已经在一些区域协定中提出来了,比如TPP,但是TPP还没有得到批准。对于不太感兴趣的成员来说,与区域贸易协定相比,缺乏激励机制加入WTO框架下的诸边协定。这就需要有一些创新,一些成员以某种形式开始对海洋的可持续性做出贡献。这个尝试将有助于界定规则制定方面的临界标准线,特别是在促进自然资源管理方面。
 
此外,如果总的目标是海洋的可持续性,应当考虑其他的贸易支持手段,从过去15年的实证和分析中汲取经验。比如,应采取额外的措施关闭非法捕获的渔产品的市场。WTO能否抓住一些单边或者区域的、通过自愿行为准则的最佳实践来减少非法渔业进口和运输?
 
内罗毕部长会议对农业出口补贴和其他出口竞争措施设立了更加清晰的纪律。这对于纠正世界农产品的扭曲来说是前进了一步。有助于实现2030年的消除饥饿的目标。但是,世界农产品的扭曲也受到其他因素的影响,比如农产品国内补贴或者出口限制措施,需要集中精力避免重复出现价格跌宕等回应。因此,决策者们思想的面要大一些(Melendez-Ortiz, 2016)。WTO成员可以开始关注价值链有关的贸易,特别是农产品或者对于粮食及营养安全至关重要的产品(比如种子,杀虫剂和肥料),以及界定服务、市场扭曲、运输和物流、竞争的关切和知识产权问题,这些可以放在一个框架里,回应当今全球经济下的粮食安全问题。
 
虽然如此,如果不解决粮食生产的补贴问题的话,这些农业方面的成果不可能产生。高额的国内支持危害可持续的粮食生产,但是农业国内支持问题却被排除在多边贸易体制的有效的纪律之外,已经长达30多年了。一个新的方法,就是在构建信任的基础上,探讨传统的补贴提供国和非传统的补贴提供国开始渐进式的转型,这可能将是WTO在这个领域的成果(Falconer 2015)。作为补充,特殊保障机制的谈判可以允许在农民收入和从全球市场进口之间的平衡,需要找到一个中间地带的解决方案,支持贸易增长的同时,在紧急状态下保护生产者(Montemayor 2016)。
 
在支持气候变化协定方面也可以采取类似的创新方法。国际贸易和可持续发展中心长期以来推动解决清洁技术价值链产品的关税和非关税壁垒问题。目前,在WTO进行的环境产品协定的诸边谈判,部分的回应了市场障碍。但是,还应当做更多,包括解决相关的服务、使用反倾销的框架、当地成本要求和补贴问题。
 
与此相关,WTO也处在一个非常好的地位来规范和逐步取消对化石能源生产和消费补贴,因为WTO是唯一在补贴方面有约束力的国际机构。应当横向的全面的考虑货物、农业和服务业的补贴。这可以结合一个新的补贴安全港,特别是需要解决市场失灵或者创造公共产品。可能的方案是同意修订补贴和反补贴协定的第8条不可诉的补贴,该条已经于2000年到期。可以授权一个工作组来谈判上述补贴问题。
 
一个有雄心的愿景
 
其他领域也十分重要。比如,执行好内罗毕会议关于最不发达国家的有关决议。特殊和差别待遇也是一个棘手的问题,需要有创新的方法,比如根据特定行业、地理或者资源条件等多个指标来界定给予什么待遇,而不是对国家进行分类。
 
毫无疑问,WTO谈判人员面临的绝非易事。
 
但是,即使是小的步伐也能够走向更大的有雄心的远景,如果它们是可持续的、重要的和建设性的。E15项目形成的一系列建议需要进一步讨论,之后再决定是否开始谈判。目前正是时候从战略上思考各种类型的成果,既可以是硬法律性质的贸易协定,也可以是软法律性质的合作措施。不管是多边协定、诸边协定还是最终会多边化的诸边协定,或者是混合型的,以及加强WTO委员会的功能,这些工作都应当务实。WTO成员在最近的历史中已经显示出能力来根据内容决定形式。
 
和政府的其他部门一样,贸易部长们必须对公众和全球领导人们关于主要议题的行动倡议做出回应。在许多领域,WTO可以提供解决方案。在未来数月和数年,有目的性的努力将提振WTO在确保包容性的全球化方面具有的根本性、有价值的地位,实现为所有人的可持续发展。
 
参考文献
 
Baldwin, R. (2013), “全球价值链:为什么兴起,为什么重要,将往哪里去”,D. K. Elms 和 P. Low编著, 变动世界中的全球价值链, 经纶全球研究院、南洋理工大学和WTO。 
 
Falconer, C. (2015), “从内罗毕到日内瓦的构建信任”, 观点博客, 国际贸易和可持续发展中心。
 
国际贸易和可持续发展中心和世界经济论坛(2016), 加强21世纪的全球贸易和投资体制:综合报告, E15Initiative项目,日内瓦。
 
Meléndez-Ortiz, R. (2016). “全球化的经济中的粮食安全和营养”, 专家博客, 国际粮食和政策研究所(IFPRI)。
 
Montemayor, R. (2016), “保障贫穷的农民免受进口激增的冲击:寻求一个中间地带?”, 观点博客, 国际贸易和可持续发展中心 (ICTSD).
 
Schott, J. J., C. Cimino-Isaacs 和E. Jung (2016), “TPP对世界贸易体制的影响”,彼得森国际经济研究所,政策简报 16-8。 
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