WTO上诉机构裁定,否决了美国-印度太阳能案件中对本地含量要求的使用

26 九月 2016

WTO的最高法庭发布了针对美国控诉印度在尼赫鲁国家太阳能计划(Jawaharlal Nehru National Solar Mission)中使用本地含量要求案件的最终裁决,不同意印度在对原专家组裁决的上诉中提出的观点。

9月16日出台的上诉机构裁决结果是在美国提出与印度就该事项进行磋商请求后三年做出的。(《桥》周报,2013年 2月13日

今年2月份,最初的争端解决专家组已经公布了裁决结果,认定这些本地含量要求违反了WTO在关贸总协定(GATT)以及贸易有关的投资措施协定(TRIMs)中规定的“国民待遇”原则。(《桥》周报,2016年 3月3日

 

能源和发展目标

 

印度在六年前启动了国家太阳能计划,承诺到2022年将接入电网的太阳能发电能力提高到2万兆瓦。这个目标后来进行了修 改,提升到了10万兆瓦。

自从启动以来,该计划已经扩展到了多个层面,尽管在早期阶段允许一些外国原材料有例外,但后来要求在2010-2014年间参与此计划的太阳能开发商必须使用本国生产的模块和电池。

但是,尼赫鲁国家太阳能计划并没有把本地含量要求适用于整个项目。比如,在计划的第二阶段(2013-17年),750兆瓦中仅有50%的电力是属于受本地含量要求管辖范围的。

在该太阳能计划中,印度政府将与符合要求的生产者签订购买协定,用有保障的价格购买电力。这些订单将持续25年之久。然后,政府将把这些电力卖给分销商,由分销商最终卖给消费者。

当计划启动时,印度新能源和可再生能源部表 示,“国家太阳能计划的目标是将印度建设成为太阳能领域的全球领袖,尽快在全国范围内创造普及太阳能的政策条件。”

除了在国际层面的影响之外,印度官员还强调了这个计划会给国内带来的好处。当时的曼莫汉辛格总理曾赞 誉 国家太阳能计划给农村民众创造的价值。他表示,农村民众不仅能够从中获得能源,而且这些能源还能够为这些社区的照明和水系统提供动力。

他曾说,“即使在其很分散的应用中,太阳能已经开始为成百上千万缺乏能源的印度人民的生活带来了光明。”

在辛格总理后接掌政府的穆迪总理也同样把太阳能的部署作为了政策优先项,尤其是针对那些当前没有电力供应的地区。最近,印度和法国在去年巴黎的联合国气候谈判中宣 布,将启动一项国际太阳能联盟计划,目标是帮助发展中国家提升他们的太阳能发电能力。(《桥》周报,2014年 5月22日

自从印美之间争端开始以来,美国官员一再重申,他们欢迎印度为建造可再生能源部门所做的努力,而这个争端议题主要是关于政策的设计,认为该政策的设计使得具有本地含量的制造商比外国竞争者更得到优先考虑。

上诉机构最终裁决报告发布之后,美国贸易代表Michael Froman表 示,“我们强烈支持在全世界、包括印度,快速地部署太阳能。”

美国贸易代表重申,美国的起诉只是专门针对本地含量要求的使用,不仅关乎该政策的合法性,还关系到这种政策是否使得扩大使用清洁能源的过程变得更加困难,因为此类的措施会倾向于使用更加昂贵和低效的设备。

 

政府采购

 

最初的争端专家组和上诉机构专家组均将分析侧重于政策的设计以及这种设计是否给予了国内生产者优于国外生产者不合法的优势,并没有质疑所定政策目标的合法性。

上诉机构审议的两大议题之一是,是否关贸总协定第3:8(a)条中政府采购的豁免能够同样覆盖政府采购的产品中与原材料和生产过程相关的歧视,在本案中指的是电力。

上诉机构认为,在“不基于互惠基础的政府采购(government procurement derogation)”中的产品必须与受到歧视的外国产品具有同样的竞争力。换言之,WTO法官们认为,印度政府购买的电力并不能与外国生产的太阳能电池和模块进行直接竞争,这意味着这些电力并不具备豁免的资格。

印度也在申诉中提出了很多议题,其中之一是,原专家组应当认定,购买太阳能模块和电池生产的电力应当无异于政府购买太阳能模块和电池。但是,上诉机构的裁决却维持了专家组的意见。

 

供给短缺和满足其他法律规定

 

印度申诉的另一个主要问题是,在关贸总协定第20条中包含的两个例外是否能够支持使用这些本地含量要求的做法。

关贸总协定第20条允许WTO成员在一定条件下使用本来是违反国际贸易法的措施,目的是满足特定的公共政策目标的需要。但是,这些措施不能够是“伪装的”贸易限制,或者造成成员之间的“武断或不合理的歧视”。

这一条规定提到了属于这类例外的一系列可能的公共政策目标,比如那些用于保护自然资源或者保护公共道德的政策。

印度在申诉中援引的第20条的两项抗辩条文是第20(d)条和第20(j)条。前一条允许使用满足其他法律或者规定所需的必要措施,只要这些措施不违反关贸总协定的规定。后一条允许在特定条件下用于获取和分配面临供给短缺的产品。

在其申诉中,印度声称自己没有能力生产能够满足需要的太阳能模块和电池的生产水平,现阶段在这些产品领域面临供给短缺。但是,上诉机构认为,是否获得一种特定的产品的能力足以满足需求不能仅凭本地资源来决定。还需要考虑其他相关因素,包括国内和国际供给情况。 

在援引第20(d)条时,印度还声称,根据各种国内和国际法和文件中规定的义务,有必要使用这些本地含量要求。

在国内相关规则层面,印度提出了国家电力政策、国家电力计划和关于气候变化的国家行动计划。但是,上诉机构同意原专家组的意见,即在上诉三个例子中使用的语言都是“劝告性的、充满抱负的、宣称性的,有时甚至是纯粹描述性的”,意味着这些政策是非约束性的,缺乏“足够程度的规范性和特定性”,不属于第20(d)条中定义的“法律和规定”。

上诉机构还补充说,即使《电力法案》中的阐述要求当局使用其他两个国家性文件,但这并不能清楚地赋予那些文件一个更加规范性的性质。最终,WTO法官们认为,并不能清楚断定,这些国内的文件(不管是分开看还是合起来看)是印度所声称的那样,能够被解释为以确保“生态可持续增长”和应对能源安全问题为目的而使用的实际性的、约束性规则。

在国际层面,印度引用了WTO协定的前言,包含了特定的条文,提到以最大满足“可持续发展目标”的方式来使用资源。印度还援引了联合国气候变化框架公约(UNFCCC),1992年《里约环境和发展宣言》,以及2012年签发的关于“我们想要的未来”主题的里约+20文件。

WTO上诉机构同意原专家组的意见,认为,印度始终没能证明,这些国际性政策满足第20(d)条中“法律或法规”的标准。特别是,上诉机构指出,印度需要采取行动,才能将这些国际性文件整合到国内法律体系中,因此那些国际性规则对印度没有产生“直接影响”。

 

适应结果

 

根据WTO规则,如果印度不能立即遵守相关措施,那么将会定出一段合理时间来完成合规。

如果美国和印度在是否所作变动足以使印度的措施符合全球贸易规则这一问题上有不同意见,那么他们可以请求由一个专家组来评估印度的合规情况,有必要的话,请求上诉机构来进行评估。

有些印度电力开发商已经对当地媒体表示,上诉机构的裁决是基本上预见到的,他们已经在做必要的准备来适应政府政策的变化。

比如,一些生产商建议,印度政府可以直接从当地生产商购买太阳能电池和模块——而不是购买这些产品生产的电力。IndoSolar的总监H.R.Gupta对《经济时报》表示,这样做是解决当前问题的一种办法。

由于印度不是WTO政府采购协定(这是一份规范公共采购合同的诸边协定)的成员,一些专家表示,这将有助于保护印度政府对太阳能电池和模块的直接采购免受额外的挑战,比如在联邦或者州一级铁路和防御性设施安装项目中进行采购。

一位印度企业的消息人士对《桥》表示,欢迎上诉机构的决定,因为电力开发商总是寻求最低价获得最高质的产品——如果印度能够在必要的标准上建立起自己的生产能力的话,那么长期来看,国内的生产者也可能满足这种供应需求。

但是,该消息人士也指出,要实现这个目标,要求解决相关的限制因素,这需要时间,因此在未来的几年中,要满足印度政府太阳能目标的宏愿,免不了需要使用进口产品。他声称,尽管上诉机构的决定是积极的,但其实,因为国家太阳能计 划 中本地含量要求的范围有限,印度太阳能电力开发商们尚未极大地得益于本地含量要求这一规定。

他认为,上诉机构的裁决在认定本地含量要求是一个普遍承认的非关税壁垒、明显与WTO相悖这一原则上更具有重要意义。

一些行业观察家还指出,这些本地含量要求在政府采购市场上可能更有影响,因为它们不会面临任何项目限制,可以更好地免受WTO规则挑战。但是,他们警告说,这也取决于国内制造能力增长的程度。仅仅从这个利润丰厚的未来市场中窥视一角,就会发现,印度近来已经大量增加了一些大公司和小企业进入或者考虑进入太阳能制造业,其中也包括外国公司。

许多专家都认为,如果本地含量要求导致在清洁能源扩展中原材料设备的成本增加,那么这些要求会妨碍气候目标的快速实现。

鉴于这个原因,他们指出,上诉机构的裁决绝对不是反对《巴黎气候协定》中将采取的许多其他气候政策措施的一项裁决,其中包括鼓励那些不会对清洁能源全球扩散造成阻碍的清洁电力发电的激励机制。

 

ICTSD报道;经济时报,2016年9月19日,“WTO裁决支持美国对印度的起诉,太阳能制造商松了口气”;路透社,2015年7月2日,“印度的一千亿美元太阳能计划吸引了外国企业,本地企业靠后站”;DOWNTOEARTH,2016年9月2日,“WTO规则否定印度对太阳能发电使用的本地含量要求”。

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