TPP协定文本发布后引发激烈辩论

13 十一月 2015

跨太平洋伙伴关系(TPP)协定文本上周晚些时候发布,激起广泛的辩论,公众关注协定对TPP成员国和全球经济的影响。

 

TPP于十月份在美国亚特兰大结束谈判,谈判文本然后经过法务部门核对后向公众发布。发布后的文本的前言仍然包括了以下的措辞:文本仍然有待法律审查,英文、法文、西班牙文的三个文本也需要语言校对确认。

 

TPP12个成员涵盖全球GDP的40%,如果生效,将对国际贸易产生重大的影响。用美国总统奥巴马的话,协定的有些内容将是“有史以来最高标准的贸易协定。”

 

但是,协定也引发众多批评和争议,因为协定包括了很多传统贸易协定没有涉及的内容。

 

上周公开发布的文本有数千页,包括30章以及众多附件、减让表和数以百计的双边“附加文字”(side letters)。

 

具体而言,协定包括:国民待遇和市场准入;原产地规则和程序;纺织品和服装;动植物检验检疫措施;技术性贸易壁垒;投资;跨境服务;金融服务;商务人士临时入境;电信;电子商务;政府采购;竞争;国有企业;知识产权;劳工;环境和争端解决。

 

解读和理解这个复杂的文本将是一个非常艰巨的任务。但是,一些章节已经收到仔细的研究和分析,比如劳工、环境、投资和例外条款,以及双边协定和关于货币问题的联合声明。(编者按:关于TPP环境章节的详细分析,可参见ICTSD《桥》的姊妹期刊《桥生物多样性和自然资源》英文版

 

劳工条款

 

TPP的第19章是关于劳工保护的,成员们同意在他们各自的法律法规中采纳国际劳工组织关于劳工权利的基本原则,即“自由结社和有效的承认集体谈判的权利;取消一切形式的强迫劳动;有效的消除童工;消除就业和职业方面的歧视。”

 

上述的内容是在协定的第19.3.1条。接下来的19.3.2条要求成员国在法律和实践中采纳“可以接受的工作条件,比如最低工资、工时、和职业安全和健康。”

 

成员们也承诺不使用劳动标准作为隐藏的贸易保护主义,并在第19.3.1条同意“不会自动弃权或其偏离,或试图偏离否则放弃”任何涉及劳工权利实行的法律,不以此种方式“影响贸易或投资”。第19.3.1条和第19.3.2条在有关出口加工区的承诺中,也包含了上述内容。

 

这一章还承诺,禁止进口那些强迫劳动生产的产品,无论是来自TPP国家还是TPP以外的国家。其他承诺包括:透明度义务,合作机制和劳动对话机制。

 

美国还与越南、马拉西亚和文莱签订了一个执行的“连贯性计划”,这个计划将在TPP协定生效时一并生效。

 

比如,和越南的执行计划中,越南承诺将修改其国内法律,允许工人建立自己的工会,而不是参加政府组建的工会。

 

该执行计划说,“在有关部门注册登记的基层工会应当有权利自主选举其代表,通过其章程和规则,组建行政部门,包括管理其财务和资产,集体谈判,组织和带领罢工以及其他与在该企业工作的工人职业和社会经济利益有关的其他行动。”

 

与此同时,该计划还提出,这些基层工会在法律和实践中拥有的权利将至少等同于越南总工会(CGCL)。该计划还包括几个条款涵盖工会自治、在没有工会的工作场所的代表,选举工会领袖,对组织活动的干预,与其他法律的连段性,罢工的范围,强迫劳动等。

 

该执行计划也属于TPP争端解决的范畴。支持人士认为这将有助于计划的执行。此外,协定还包括了II.A.2条款,要求越南允许基层工会加入或者组建工人组织,“包括跨不同企业的和在企业层面之上行业性和区域层面的组织”。如果越南不能在五年内履行其在第II.A.2条中的承诺,美国有权审议越南的执行情况。如果在两年的审议结果后,发现越南没有履行这个承诺,美国可以中止关税减让。当然,越南也可以根据第28章提出国与国之间的争端解决机制。

 

但是,人权观察等组织批评这些承诺是否能够在实践中得到执行。

 

人权观察组织亚洲主任John Sifton在接受美国的国家公开广播中说,“我们的担忧是,越南或许会在字面上改革其法律,从而允许TPP协定对越南生效,但是越南会通过其他途径,在实际中不允许建立这些工会。”

 

Sifton说,虽然这个执行计划可以诉诸争端解决机制,下一届美国政府如果不是那么关注劳工问题的话,他们可以选择不起诉劳工问题。

 

投资者东道国争端解决的影响

 

另一个热点问题是TPP如何处理投资者保护和投资者东道国争端解决(ISDS)。

 

TPP的第9章集中在投资议题。该章分成两个部分,第一部分是投资本身,第二部分是专门的投资者东道国争端解决。

 

TPP成员同意国民待遇和最惠国待遇的,以及根据通行国际法界定的最低标准。

 

TPP成员也界定了成员国没收外国投资必须符合的具体条件等,并禁止特定的“表现要求”,比如当地成分要求或者技术转让的要求。

 

这些核心的义务都是以“负面清单”为基础,而成员们同意免除上述义务的内容则包括在TPP的附件一,不遵守的措施。但是这些措施也受制于静止不动和防止倒转的棘齿条款,而附件二中的不遵守措施则不受制于静止不动和棘齿条款。

 

所谓负面清单,就是成员的义务覆盖全部行业和活动,除非特别列出的部分。

 

此外,根据第9.15条,“执行本章不应阻止成员采取、维持和执行任何适当的措施来保障在其领土内的投资活动不损害环境、健康和其他管制目标。”

 

关于投资者东道国争端解决,这一章列出了这种仲裁的时间表和条件,包括要求仲裁听证和公开相关文件的条款,除非涉及到应该受到保护的信息、或者涉及国家安全例外条款或者符合信息公开例外条款的信息,后者分别在TPP第29.2和29.6条中均有规定。

 

该部分还包括了一个“法庭之友”条款,允许利益相关方提交法律意见;允许专家组对于“轻微案件”采取快捷的程序,包括律师费和东道国应付费用;允许争端的双方在中期仲裁报告发布前阅读和评估该报告,并可以对最终的裁定提出异议;界定一个投资者提交仲裁申请的期限;以及如何选择仲裁员和流程的执行。

 

在TPP的投资者东道国争端机制中,虽然有挑战最终裁定的选项,但是没有正式的上诉机制。但是,第9.22.11条也指出,如果根据“其他的机制安排”发展出一个机制可以审查争端解决冲裁庭裁定,那么TPP成员可以评估是否需要上诉机制来审议仲裁决定。

 

此外,TPP关于仲裁程序的这一节还写道,“成员们应当确保他们考虑采纳的上诉机制有程序上的透明度,类似于第9.23条规定的透明度条款。”

 

根据美国发布的章节概要,这一章中的这些创新之处,“超过了美国以往的任何自由贸易协定,以解决新兴的投资议题。”

 

下一个问题是,美国是否会在与欧盟的跨大西洋贸易和投资协定(TTIP)中复制TPP的这些条款。欧盟方面已经清楚地表明,将和美国谈判一个TTIP法庭和上诉机制,从而可最终成为全球性体制的模板。(《桥》周报, 2015年09月18日)

 

美国贸易代表 Michael Froman上个月接受路透社采访时对欧盟的建议态度冷淡。欧盟尚未就这个议题在TTIP谈判中提出正式的提案。

 

Froman说,“因为我们协定的高标准和保障措施,很少有针对美国的指控案件,而且到目前为止,美国政府也没有输掉案子的先例。我不知道你们为什么想让企业再咬已经咬过的苹果(编者按:意指重复做一次已经做过的事情)。”

 

货币条款

 

TPP文本发布时,12成员国的宏观经济部门也发布了他们的联合宣言。但是这个宣言本身是一个单独的协定,并将在TPP协定生效时立即生效。然而,这些条款是否能够构成一个可执行的货币条款,观察人士存在分歧。

 

TPP的政府部门在发布这个宣言时有一个声明,其中写道,“认识到宏观经济稳定对于TPP成功的重要性,我们决定加强在宏观经济和汇率政策方面的合作。”

 

他们说,“为了促进宏观经济合作,我们认识到TPP成员经济体之间的多样化和经济发展水平的不同。”

 

宣言承认各国使用财政和货币政策促进国内目标的重要性。而且,宣言承认允许实际汇率“调整到符合经济基本面的水平”是有益的,可促进“强劲的、可持续的和均衡的全球增长。”

 

这些政府部门说,这个宣言的目标是“通过透明度和对话,促进市场决定的透明的汇率机制,允许实际汇率的调整以反映经济的基本面。”

 

宣言还说,“各成员国政府确认各自国家受到国际货币基金组织协定条款的约束,避免操纵汇率或国际货币体系,为了有效的防止收支调整或者获得不公平的竞争优势。”

 

此外,美国TPP成员“将避免使用竞争性贬值,不应将汇率作为竞争的目标”,并承诺采取政策措施,确保汇率制度“反映经济基本面,并避免持续的汇率偏差。”

 

这份宣言列出了一系列有关透明度和通报的承诺,比如各国根据国际货币基金组织第四条报告的时间表和汇率评估;季度进出口数据;等等。

 

同样在透明度要求方面,外汇储备和外汇干预的信息应当公开。根据美国财政部的关于TPP的基本信息,这个要求对于一些TPP成员来说还是第一次。

 

TPP成员国将设立一个“TPP宏观经济官员团体”,各国派一名高级别官员参加。这个团体奖每年举行会议,评估各国宏观经济和汇率政策,以及对其他TPP成员的影响,以及在透明度和报告方面的困难,以及“解决不平衡问题”所采取的任何措施。

 

这些团体的会议将形成一个公报或者其他反映共有观点的文件,但是不妨碍TPP国家就特定议题举行双边会谈。双边会谈也不妨碍全体成员的会谈。“如果合适的话”,会议可邀请国际货币基金组织或其他机构参加这些会议并提供独立的意见。

 

宣言的尾注部分还列出了四个特定国家,即:文莱,马来西亚,新加坡和越南,并列出了四国在信息公开方面的具体步骤。对于将来想加入TPP的国家,他们也需要签署这个宣言,并且可能会增加新的条件。

 

烟草例外,关税及贸易总协定的二十条和其他例外

 

TPP协定包含了一章“例外和总体条款”,特别澄清了成员国同意的例外,包括为了公共利益管制、国家安全和其他原因。

 

这些条款包括,比如,在货物贸易领域采用了WTO关税及贸易总协定的第20条,服务贸易领域采用了WTO服务贸易总协定中的第16条。

 

TPP第29.5条列出了烟草控制措施免于投资条款下的投资者争端解决机制。具体而言,一个TPP成员可以拒绝投资者东道国争端解决机制裁定烟草控制方面的政策,在仲裁申请提出之前或者在仲裁过程中都可以这么做。

 

所谓烟草控制,TPP的定义是哪些参与“烟草产品的生产和消费、分销、贴标签、包装、广告、营销、促销、销售、购买或使用,以及执行措施比如检查、登记和报告要求。”TPP定义的烟草产品包括烟草制造出来或者烟草衍生出来的产品。

 

但是,有关烟草产品生产过程以外的烟草叶的措施不满足上述的例外要求。

 

一个脚注澄清说,这个条款不损害成员付诸第28章规定的国与国之间争端解决的权利,也不损害投资部分第9.14章,这一章规定了TPP成员可以“放弃收益”的条件。

 

这一章列出的其他例外还包括国家安全、税收措施、以及1840年起英国和毛伊人签订的新西兰的怀唐伊条约。还有一个条款,在“严重收支平衡和外部金融困难或威胁的”情形下,允许采取临时的保障措施,限制支付或者“与资本项目有关的”转移,但是这些措施都应当满足特定的条件。

 

这一章的后面内容包含了总体的条款,包含了信息公开,特别规定如果公开信息会损害公共利益,损害“特定公共或私人企业的法律保护的商业利益”,或者违反国内法律法规的执行,那么成员国可以免除信息公开的义务。

 

这一章的最后,允许TPP成员“采取合适的措施来尊重、保护和促进” 传统知识和传统文化表达,条件是这些做法符合该成员的国际承诺。

 

生效和加入

 

TPP的第30章是“最后条款”,列出了新成员加入的一系列条件,现有成员的生效,如何退出协定,现有协定的保管,以及协定的官方语言。

 

关于协定生效,这一章列出了三种可能的情形,根据原始缔约方的审批情况,以及某一个特定时候审批通过国的国内GDP总数。

 

TPP的12个原始缔约国有两年的时间来审批协定。

 

如果所有的签署国在两年内的任何时候完成国内审批,那么协定将在通知后的60天内生效。但是,如果一些成员未能在两年内完成国内程序,协定列出了两种方法。两年期限到了的时候,只要至少有6个成员完成国内程序,而且六个以上国家的GDP达到整个12个国家GDP总和的85%,协定可以在两年期限后的60天生效。GDP采用的是2013年的数据。

 

如果到两年期限时,批准的成员数量没有6个,或者6个成员的GDP没有达到85%的标准,那么协定的生效可以延期,直到有了至少 6个批准而且他们的GDP达到12国GDP总和的85%。

 

如果是第二种或者第三种情形,其他的没有审批通过的成员仍然可以继续其国内程序。

 

值得注意的是,在第二种和第三种情形下,如果一个原始签约国在TPP生效之后才通过了国内审批程序的国家,那么将根据第27章成立一个TPP委员会,由各国的部长或者高级别官员组成,并在30天内决定这个协定是否对这个成员生效。

 

如果TPP委员会和该签署国都同意,那么协定将在委员会做出决定的30天生效。如果其中一方不同意,那么TPP就不对这个成员生效。

 

至于新成员的加入,申请者需要既满足TPP的义务,也满足申请方和现有成员之间的其他条件。

 

一旦有了申请,TPP委员会将设立一个加入谈判工作组,所有感兴趣的TPP成员可加入。该章然后列出了委员会和工作组的步骤和程序,以及申请方的程序。

 

根据上述程序和要求,以及其他第30.4条规定的内容,任何亚太经合组织(APEC)的成员国或者单独关税区都可以申请加入。APEC有21个成员,其中包括中国——目前不是TPP成员,以及现有的12个TPP成员。

 

回应和审批

 

自从文本上周公布以来,美国的国会议员们开始发表他们的立场,某种程度上开始协定的立法审议过程。一些议员更加谨慎一些,认为需要时间阅读和分析这么庞大和涉猎广泛的一个文件,而另外一些议员则更加强硬,一种有人甚至呼吁重新谈判协议的内容。

 

上周四,奥巴马总统向国会的通知表示他有意批准TPP,并开始了90天的公示期。国会的审议和批准最快也需要等到明年年初,也正是美国总统选举的中间。

 

在上周文本发布时,奥巴马说,“TPP意味着美国将书写21世纪的道路交通规则。在亚洲这个全世界最快增长的地区,我们抢占了制定规则的权利。”

 

奥巴马说,“如果我们不通过这个协定,如果美国不书写这些规则,那么像中国这样的国家会。那将威胁到美国的就业和工人,为削弱美国在世界上的领导地位。”

 

但是,要得到美国国会的批准将不是易事。来自犹他州的共和党参议院Orrin Hatch,他也是参议院财经委员会主席,对TPP的知识产权条款表示出批评。虽然早先,他是贸易促进授权的主导者和支持者。 (《桥》周报,  2015年07月03日)

 

上周五,Hatch在上周五美国商会的一个讲话中说,如果不重新谈判,TPP可能得不到国会的批准。他说,“虽然我理解成员国认为谈判已经结束,但是如果国会不通过,协定不能生效。说到底,美国贸易代表或许重新回到谈判桌,重新谈判”。

 

上个月,美国贸易代表Michael Froman表示,重新谈判TPP条款几乎是不可能的,因为12个成员国之间已经就众多议题达成了各种权衡和交易。(《桥》周报, 2015年10月23日)

 

在周二的一个大西洋委员会电话会议上,负责国际经济事务的美国副国家安全顾问Caroloine Atkinson 也确认,“重新谈判不是一个选择”。日本经济大臣Akira Amari在接受路透社记者采访时也表示了类似的看法。

 

ICTSD报道;路透社,2015年10月29日,“美国对欧盟的投资法庭提案保持警惕”;路透社,2015年11月10日,“日本和美国官员排除了重新谈判的可能性”;纽约时报,2015年11月5日,“跨太平洋伙伴关系协定文本发布,绿旗挥舞辩论”;美国国家公开广播电台,2015年11月6日,“TPP协定文本发布引发辩论”。

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13 十一月 2015
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