G20应如何支持多边贸易体制:中国的贡献

12 二月 2016

屠新泉

 

自2008年升级为峰会机制以来,G20已经成为全球经济治理的首要平台,并已经由最初的危机应急管理机制向真正的全球经济治理机制转型。在这一转型过程中,贸易和投资议题的重要性日益显现。多边贸易体制在G20中的作用最初与抵制贸易保护主义紧密关联,WTO在全球金融危机之后圆满完成了这一使命。但另一方面,WTO多哈回合迄今仍未成功结束,G20未能提供有力的政治指导也是其中的重要原因。中国自2001年加入WTO以来,已经成为WTO和全球经济治理中最重要的成员之一。中国成为2016年G20的主席国,无疑也是这种实力提升和要求提高的最佳体现。首次主办G20这样的最高层次国际论坛,中国必须主动谋划、积极倡议,展现自己作为全球第一大货物贸易国的责任感和影响力,在2016年G20会议上提出建设性的、有可行性的支持多边贸易体制的政策主张和建议。

 

自2008年第一次G20峰会起,每一届G20会议都将支持多边贸易体制作为其固有组成部分。总结来看,G20对多边贸易体制的支持主要体现在四个方面:一是反对贸易保护主义,发挥WTO的作用,监督和限制成员采取与WTO不一致的进出口限制措施。从实施效果看,尽管2009年全球反倾销、反补贴等贸易救济措施的运用以及关税提高等政策达到一个高峰,但随后即出现显著下降,并且没有对世界贸易的恢复和增长造成很大的影响。因此可以说,WTO在抑制贸易保护主义、防止贸易战方面达到了G20所期待的效果。

 

二是支持多哈回合。在历届峰会的宣言或公布中,G20均承诺支持多哈回合尽早取得成果,并对贸易部长的谈判工作给予指导或指示。有几届峰会上则做出了更明确的时间承诺。但是, G20关于多哈回合的承诺都是原则性的,并没有给出明确的路线图或方案,领导人也未就此展开单独的讨论。而这种对贸易议题和多哈回合重视程度的不足是导致G20在推动多哈回合上没有取得实质成效的重要原因。

 

三是协调WTO与区域、双边、诸边谈判的关系。在2014年布里斯班和2015年安塔利亚峰会上,这一问题均被提及,显示出在促进贸易自由化上,G20已经不再将WTO作为唯一甚至最重要的渠道,双边、区域FTA以及诸边谈判都已成为可行的选项,只是其前提是与WTO保持一致或协调。

 

四是支持WTO的日常工作。在2012年的墨西哥峰会上,G20专门强调了对WTO日常工作包括争端解决机制的支持,2014年布里斯班峰会则强调了促贸援助工作。事实上,改善WTO的日常运作、从而增强其有效性、权威性也是G20可以努力的方向。

 

应当说,G20对WTO的重视还是一贯的,G20领导人对WTO的价值也是认可的。随着G20逐步向常规性全球经济治理机制方向的转变,贸易和投资议题受到更多的关注,特别是近年来贸易增长的快速下滑已经成为世界经济发展的重大隐忧。然而多边贸易体制本身却正被美国等关键成员忽视和冷对,大型区域性安排则成为它们青睐的对象。这无疑给G20如何处理和对待多边贸易体制带来更大的挑战。中国作为WTO   的最大受益者、世界最大的货物贸易国以及2016年G20的主席国,将需要更大的勇气和智慧来妥善处理这一议题,以确保G20会议取得成功,并借此推动多边贸易体制重获新生。

 

中国坚定相信贸易和投资自由化是经济发展的重要手段,因而也是一个值得追求的重要目标,但与发达国家不同的是,中国更加关注自由化和发展之间的平衡,而不是一味强调自由化,发展才是最终目标,自由化只是手段。相应地,中国坚持多边贸易体制应该是国际贸易治理的主渠道,但同样是因为相信它是促进全球贸易和投资自由化的最佳途径,也因此,中国并不排斥区域或诸边等其他渠道,而是强调其应对多边渠道产生支撑或补充的作用,而不是削弱或取代。

 

因此,我们认为,中国在2016年的G20会议上毫无疑问应当继续高举支持多边贸易体制的大旗,并力促G20领导人对此作出更加有可执行性的承诺。习近平主席在《关于中国举办2016年二十国集团领导人峰会的致辞》中,已经就2016年峰会的重要议题进行了基本阐述,其中强劲的国际贸易和投资是四个重要议题之一。该文件已经基本阐明了中国就G20支持多边贸易体制的工作方向和内容的设想,在此基础上,G20成员将继续开展充分讨论,形成各方共同接受的政策建议,并最终纳入G20峰会宣言或公报以及相关贸易部长会议和贸易投资工作组的文件中。为此,我们认为,对于G20支持多边贸易体制的工作内容,仍可以作进一步的澄清和补充,以增强其可行性和全面性。基于前述的分析,我们认为以下几个方面可以作为中国推进G20支持多边贸易体制的政策建议。

 

首先,要突出强调WTO在全球贸易治理中的主导和中心地位。虽然之前的G20峰会上也曾有过类似表述,但在2015年TPP完成谈判的大背景下,这一政策声明显得尤为迫切。作为一个成员驱动的国际组织,WTO缺乏主要成员的支持是不可能取得成果的。G20成员在此问题上已经出现分化,特别内罗毕部长宣言对多哈回合采取了两组成员、两种表述的处理方式,更突显了WTO所面临的窘境和困境。尽管G20峰会宣言并不具有实际的约束力,但促成主要大国对WTO的政治认可,仍然具有十分重要的价值。

 

其次,要对多边、区域、诸边三种谈判路径的关系作出更加清晰的阐述,需要确立一个多边、区域、诸边谈判关系的指导原则。应当明确WTO在世界贸易体制中的核心地位和监督者角色,应向WTO秘书处赋予更多资源和授权,跟踪、评估区域和诸边谈判的内容及其影响,重点针对超出WTO现有规则范围的谈判成果,开展深入研究,防止区域贸易协定损害其他WTO成员在WTO框架下的应有利益。应当尊重WTO成员发起区域贸易协定谈判的权利,认可区域贸易谈判对于推动全球贸易和投资自由化、开拓新领域的贡献。同时也应要求区域贸易协定谈判向WTO及时通报,尽可能向WTO及时提供可公开的谈判文本。应当将诸边谈判作为多边框架下推进新议题或特定议题谈判的重要途径,WTO的部分成员在共识基础上可以在WTO框架下发起诸边谈判。但诸边谈判的开展应当得到WTO全体成员的认可,应当明确诸边谈判的边界、程序和原则。谈判应当向全体成员开放,谈判进程应当定期向WTO成员通报,WTO秘书处应当全程参与谈判过程,谈判成果应当接受WTO争端解决机制的管辖。

 

第三,要加强对WTO日常工作的支持,特别是争端解决机制的支持。WTO的日常运营也受到多哈回合谈判进展不畅的影响,尤其是各成员对其关注度和支持度有所下降,导致相关机构的运行存在资源短缺、资金不足、人员匮乏的窘境,进一步任其发展则会导致WTO的价值和权威受到更大的削弱。为此,中国应当倡议G20成员加大对WTO的资源投入和资金预算,尤其是对争端解决机构包括上诉机构的支持,尽快促成WTO成员形成共识,适度增加上诉机构人员编制、增加WTO法律服务机构人员编制和薪资,加大对WTO成员尤其是发展中成员争端解决法律人才培养的支持。在这一问题上,中国可以考虑率先垂范,主动捐赠一定金额的加强争端解决机制专项经费。

 

第四,要继续反对贸易和投资保护主义。这是WTO日常工作的应有之义,但G20领导人的政治承诺仍然具有重要价值。尤其应强调各成员对WTO规则和精神的遵守,包括非歧视待遇原则以及贸易自由化精神。2016年中国市场经济地位问题面临关键节点,尽管对此有一些法律上的不同解释,但毫无疑问对中国反倾销采取歧视性做法是有违WTO精神的。中国可以借助G20平台敦促有关成员不要去找条文或纸面上的借口,而要真正遵循WTO的自由化精神。

 

第五,要鼓励和支持WTO成为新议题讨论的重要平台。众多成员转向区域和诸边机制的一个理由是WTO无法在多哈回合未完成的状态下开展新议题的讨论。事实上这是一个伪命题,只要全部或大部分WTO成员有共识,不结束多哈回合同样可以开展新议题的讨论甚至谈判,ITA扩围和环境产品谈判就是典型的例子。但确实有必要进一步澄清在WTO框架下就特定议题或产品开展诸边谈判的程序问题,以打消部分成员特别是发展中成员对诸边机制的疑虑和阻挠。但无论如何,这种阻挠事实上是不起作用的,TISA谈判的发动就是一个最好的证明,因为只要成员有意愿,不在WTO框架下同样可以发起谈判,而且其结果对未参加的成员更加不利,因为他们乃至WTO秘书处都被完全排除在外,对谈判内容、进展和影响更是一无所知。在这一问题上,中国自身已经展现出更加开放和包容的心态,更应借助G20的机会,鼓励其他发展中国家接受现实,在WTO中推动新议题的讨论和谈判,这才是保住WTO在全球贸易治理中主渠道作用的关键。

 

作者屠新泉是对外经济贸易大学中国WTO研究院执行院长、教授。本文系ICTSD “中国在WTOG20中的作用项目报告摘要。

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