G20倡议推行可持续贸易和投资制度

20 五月 2016

丹尼尔·埃斯蒂[1]

在2015年,可持续性明确成为国际社会的核心价值发展方向。在9月份,联合国大会通过了新的2030年可持续发展议程,该议程包括17个可持续发展目标(SDGs),它们深刻而清晰地规定了国际社会对未来15年经济、环境和社会进步的目标。此外,195个国家在12月齐聚巴黎缔结了新的气候变化协定,该协定加强了温室气体(GHGs)排放的全球应对,多方提交了减少气候变化威胁的重大行动计划。这些承诺使可持续发展成为国际社会“集体征途”[2]的一个基本要素,它们的广度和深度为国际贸易和投资制度创造了挑战与机遇。

 

作为全球经济治理的重要论坛,二十国集团(在2016年G20峰会的主办国中国的强有力领导下)能为世界贸易组织(WTO)、区域和双边贸易投资协定的参与国以及公有和私有银行与基金的经理人提供重要的指导,力求寻求经济发展的同时强化可持续发展目标和2015年巴黎气候变化协议。本文提供了许多关于如何将可持续发展的理念融入贸易、投资和发展的国际合作中的想法,其中包括全球经济治理机构。

 

在推进这一议程时,20国集团有机会解决一些可持续发展理念中固有的紧张关系并提供框架用于实现国际社会关于可持续发展未来的承诺。如果没有这样的努力,贸易和投资体制存在着这样一种实际风险,即它们推进的原理和实践将与可持续发展目标背道而驰,也违背了为实现国际社会共同目标实行的一系列行动计划,包括降低人为气候变化的高风险、188个国家递交的减少温室气体排放的“国家自定贡献预案”(INDCs)。

 

中国在发展和推动这一拟议的倡议中处于有利的领导地位,因为它在近几十年来有力地阐述了经济上的成功如何能促进可持续发展议程,而且它长期以来一直致力于追求和平、互利的发展议程,追寻推进“和谐世界”的“双赢”解决方案。

 

21世纪全球合作的中心支柱:可持续性

 

使得可持续发展目标与2015年巴黎气候变化协议的谈判成功的原因之一就是,各国愿意超越20世纪的框架和设想。上述两个行动存在共同点,如国际社会团结于一个具体的行动纲领,它超越过去的谈判和目标并转向全球合作的多维“解决”策略。这两份协议都将所有国家拉入到追求有雄心的全球努力中,明确强调每个国家在“共同但有区别的责任”和“各自能力”的基础上发挥作用。而且,这两个协定都是从综合的视角来思考,并明确认识到在经济、环境和社会优先事项必须同步进行的前提下,如何构建国际合作。

 

此外,可持续发展目标和新的气候协议都承认,要想在这些具有挑战性的全面议程上取得真正的进展,领导人们在联合国宣言上签名只是万里长城第一步。成功取决于建立一个“自下而上”的、比过去一直强调的范围更广的实施战略,将市长、省长、总理、首席执行官和民间团体领导人聚集在一起交流,并确保城市、州、省、商界和非政府组织界都共同发挥作用实现所求结果。更广泛的参与和强调以满足人们基本需求为导向的解决方案,这种相同的精神将有效地激励全球经济治理,并把可持续性融入为贸易和投资制度的核心原则和行动指导。

 

国际贸易体系中的可持续性

 

尽管2015年与可持续发展相关的全球治理收到极高的关注度,但世贸组织依然任重而道远。在世界各地的许多国家,自由贸易的批评者对近期贸易协定的价值提出质疑,庆祝多哈回合谈判的终止。这些批评者认为,贸易自由化往往恶化一些国家和工人的经济前景,而且认为贸易产生的经济增长往往以环境恶化为代价。有一篇很长的文献从理论与实际中评估了这样的主张[3]。尽管这种主张的深度和实质还有待讨论,但毫无疑问,世界上很多人、组织和政治领导人都相信贸易体系不但没有扩张,反而日趋萎缩,可持续发展前景令人担忧。

 

如果国际经济一体化的全球承诺复苏、贸易自由化和外商投资的自由流动再次被视为经济增长的决定性引擎——这会是可持续发展的潜在的重要驱动力——而批评者的论据也就不攻自破。特别是,G20还需要对抗这样一种疑虑,即认为贸易体系和包括世界贸易组织在内的国际经济治理机构不但不会促进,而且会有损于可持续性--最近全球社会的核心关注点。对这一观点的进一步细化就是:20国集团的倡议如果注重论证,以可持续发展的方法管理贸易体系,将有助于提高体系的合法性。

 

这样一个倡议的基础已经到位。正式决定成立世界贸易组织的《1994年协定》在其序言中明确表示,可持续发展是该组织的一个核心原则。[4]马拉喀什一揽子协议包含关于不同方面的可持续发展和保护环境的必要性的许多其他援引。[5]但批评者仍然担心该贸易体系的可持续发展原则更侧重于发展而非可持续性,它更关心经济增长而非环境改善。更广泛地说,他们怀疑,全球经济治理的管理方式将推进可持续发展目标和188个国家控制其温室气体排放、减缓气候变化威胁的承诺。

 

为面对这些担忧,20国集团倡议将可持续发展的理念更深地融入世贸组织和未来双边、区域、多边贸易协定的原理与实践中。这样的可持续性倡议可能包含许多要素。

 

可持续信号

 

2016年9月峰会可以通过决议宣布国际经济治理机构应以可持续发展目标和2015年巴黎气候变化协议作为其所有工作的指导,释放出明确信号,即20国集团承诺将可持续发展作为国际合作核心原则。

 

世界贸易组织的可持续性承诺

 

20国集团进一步行动的话,可以通过世界贸易组织总理事会的解释性声明使得贸易机制推动该承诺正式化。该声明可以重申可持续发展目标的重要性,承认2015年的国际协定强化了以可持续发展为核心原则的国际社会焦点,并指出(也许用北美自由贸易协定[6]第104章节作为一个粗略的指引)包括争端解决小组在内的世贸组织实践试图寻求与可持续发展目标和气候变化承诺一致的方式解释并推进贸易原则。这项声明可以明确承认,一国在世贸组织规则下的义务与其在巴黎气候变化协议或2015年可持续发展议程下的义务不一致时,世贸组织将以推进可持续发展目标倡议或温室气体控制的方式解读关贸总协定规则(特别是第XX条)以及其他任何贸易或投资的义务,只要该国已选择了相似对待国际和国内利益的政策,没有忽视减少与世贸组织义务不一致的明显办法。

 

其次,G20可以提议一个世贸组织总理事会解释性发言,以此明确地将可持续发展目标和巴黎气候变化协议放置于关税与贸易总协定第XX条所列的豁免规定内。鉴于2015年协议背后的多边共识,实行这些协议所采取的行动可能会被推定涉及第XX条款(b)( “为保护人类、动植物生命或健康的必要” 措施)或XX(g)( “有关保护可耗竭自然资源的” 办法)。这样的说明将允许各国从事应对气候变化的行动和可持续发展的项目,无需担心国际贸易体系的干扰。

 

但需要精心设计表述,以避免创立的新结构打着可持续性的旗号,保护隐形贸易壁垒。

 

可持续性影响分析

 

2016年的二十国集团峰会可以尝试创新,提倡将“可持续性影响分析”作为所有新贸易协定的分析基础,这个倡议基于欧盟发表过的类似承诺。这种“社会影响评估”可能要求政府在启动谈判时就确定:(a)在可持续发展目标上取得更大进展或者实行2015年气候变化协议的机遇,(b)谈判议题中扩大贸易或投资而可能产生的紧张局势或风险,以及(c)落实机遇和降低重点风险的策略。这样仿照许多国家所规定的环境影响评估的要求[7]将进一步确保贸易惯例和可持续性逻辑下的未来贸易自由化相一致,可持续性是国际合作的典型特征。

 

加强可持续发展的市场准入的支持

 

G20峰会可以进一步同意参与并加快贸易谈判,这些谈判将增强支持落实气候变化和可持续发展目标议程的货物、服务和资本的流动。例如,环境产品协议将减少支持实现气候变化承诺和可持续发展目标的环境与能源技术的关税,而二十国集团成员并没有全部参与这个协定。若20国集团全部参与,能够更广泛地支持这一关键领域的贸易自由化。这样的倡议通过部门协议争取广泛支持能很好地适应贸易自由化的后多哈世界。

 

20国集团也可以为世贸组织促进发展中国家出口部门(和可持续发展前景)的各种规划提供新的动力,包括:免税和免配额(DFQF)的市场准入、贸易援助(AFT)和最不发达国家的强化集成框架。虽然在巴厘(2013年)和内罗毕(2015年)举行的世界贸易组织部长级会议在这些方面取得实质性进展,但仍需要进一步努力增加世界最贫穷国家的可持续发展机遇。

 

禁止威胁可持续性的政策

 

20国集团还可以推行关于未来区域贸易协定中“污染避难所”条款的协议,以防止国家通过降低环保标准来吸引投资的行为(类似于北美自由贸易协定[8]的第114条)。这些规定将加大力度推动可持续发展目标和2015年巴黎气候变化协议核心的预期国家确定贡献。若贸易系统能降低为吸引外商直接投资而违背最近达成的可持续性承诺的动机,那么它将真正强化新的气候协议、可持续发展目标以及其他多边环境协定。

 

提高可持续性的规则

 

2016年二十国集团峰会也可以开始提议一个更广泛的议程,在世界贸易组织和其他贸易投资协定中“强化可持续性的规则解读”。这样的倡议——旨在确保贸易体制的实践不阻碍全球、区域、国家和地方为减少温室气体排放或推进满足可持续发展目标的项目而做出的努力——可能将推动对世贸组织核心原则和那些相关协议原则的重新解读。对于核心原则,规则的解读进入一个重要阶段,在关注气候变化的全球目光下,在区分有问题的产品/过程时,产品生产方式与确定所生产的产品变得同等重要。这样的转变对于调解贸易与环境的长期紧张关系非常关键。

 

本着这一精神,G20成员国可邀请世界贸易组织(或许通过贸易与环境委员会)完成一项研究来分析国际贸易体系的规则和程序,并找出那些可能对全球气候和可持续发展体制产生负面影响的规则与程序。这种“一致性”审查有助于国际社会限制跨界污染的溢出效应和潜在垫底竞赛。

 

对于在世界贸易组织下达成具体协议,20国集团可能会争取对补贴与反补贴措施协议(SCM)和以推动可持续发展和气候变化为目标的技术性贸易壁垒协定(TBT)的解读。例如,补贴与反补贴措施协议可能会被解释为要求逐渐停止化石燃料补贴,普遍的市场扭曲预估总额达到约每年5000亿美元[9] ,20国集团此前曾指责这是导致“浪费性消费”和 “市场扭曲、清洁能源的投资被阻碍、应对气候变化的努力被削弱”的结果。[10]正如前世界贸易组织总干事帕斯卡尔•拉米所指出的,“关于化石燃料补贴改革的方案在很大程度上绕开了世贸组织。这是一个错失的机会。”[11]根据补贴与反补贴措施协议第1.2、2和5条款[12],化石燃料的补贴可以被规定为反竞争的双重定价机制,它使市场更加高效并推动能源更快转型。

 

与之相对,补贴与反补贴措施协议可能会被解读成,为国家补贴可再生能源投资和推动实现预期国家确定贡献与可持续发展目标的其他活动提供最大化的机会。我们知道,包括中国、加拿大、欧盟、印度、日本和美国在内的二十国集团成员就如何处理可再生能源补贴尚未达成一致。[13]这些矛盾是适得其反的,因为它们增加对清洁能源投资者的监管风险,并在清洁能源市场产生了不确定性——这会提高资本成本并减少资金流入能源高效项目与可再生能源投资领域。补贴与反补贴措施协议有明晰的解释,允许在规定情况下的国内可再生能源补贴(即避免隐藏的保护主义和反竞争行为),同时保留强大的反倾销保护措施,这有利于实现2015年巴黎气候变化协定所预期的能源转型[14]。

 

与之类似,技术性贸易壁垒协定应当解释为使用而非抑制节能标准、强制性能效标识以及类似的规则。因此,G20峰会可能要求技术性贸易壁垒协定第2.2节——它将“人类健康或安全、保护动物或植物的生命健康或保护环境”视为一个免除技术性贸易壁垒惩罚的“合法目的”——被解读为包括以推进实现预期国家确定贡献和可持续发展目标为目的的政策和方案在内。

 

虽然有些人会认为这些规则的改进和重新解读是狭隘和“技术性的”,整体而言,这些规则在调节贸易和环境长期的紧张关系、在可持续性成为基本价值的世界里加强世贸组织的合法性上,可以说是向前的一大步。

 

发展援助的可持续性

 

除了集中在贸易体系上的倡议以外,G20成员国也可以力图使资金和援助的全球流动与2015年可持续发展议程的要求相匹配。一再强调,中国处于引领这种尝试的有利地位。事实上,中国可以通过可持续性方针下的亚洲基础设施投资银行(AIIB)的生产模式来激励这种承诺,这可能也被其他来源的公有和私有的经济发展基金采纳。或者,中国可以在其旨在通过促进基础设施发展来增加区域贸易的“一带一路”倡议下形成指导方针。亚洲基础设施投资银行和“一带一路”倡议似乎都准备提供大量资金,以确保发展出口导向性经济的发展中国家建设必需的道路、桥梁和港口,从而为嵌入新的全球可持续发展承诺提供了关键的空间。

 

提出关注可持续性发展援助的更广泛论点是建立在这样一种认知上,即新的气候变化协议和可持续发展目标所订的任务需要前所未有的投资量。联合国大会于2015年7月通过的《亚的斯亚贝巴行动议程》指出,发展中国家光是基础设施需求就存在1-1.5万亿美元的年度资金缺口。[15]同时,一些地方存在储蓄过剩、大量资金池未被使用的情况。[16]这些资金与如亚洲基础设施投资银行这样的公共财政新来源共同为20国集团的倡议提供了一个理想化起点,它旨在通过使用有限的公共资源来利用民间资本的新模式扩大发展援助。但开展项目的长远利益将通过其对环境的影响以及对经济增长的贡献来判断。因此,在开发项目资金承诺之前的可持续发展影响分析工作将是一个突破性进展。

 

分析可持续发展影响的义务应适用于所有多边开发银行和国家援助计划,并鼓励所有的私人投资者。只有当新经济活动的可持续性影响被细心谨慎管理时,国际社会才能确认这些资金流动和投资与2015年可持续发展和气候变化目标是相一致的。

 

拟议计划和投资对能源和环境的影响必须通过参考明确规定的可持续发展影响分析标准,尤其是对长期影响的解释,进行严格而透明的评估。现有开发银行必须加强他们的标准,而新的亚洲基础设施投资银行能通过创造新的影响评估方法来发挥特殊作用。

 

国家与地方经济战略、规划与项目的可持续性

 

2016年G20可持续发展倡议的最后一部分可以设定为,所有参会国家承诺确保其国家、区域和地方经济行为方式是在强化而非破坏可持续发展目标与2015年巴黎气候变化协议。鉴于这些战略以及国际努力的重要性,这样的承诺将确保可持续发展原则成为21世纪所有政策的基础。

 

20国集团的特别作用

 

通过20国集团推进提出的可持续发展倡议,其逻辑性不仅反映了集团作为事实上的全球经济治理指导委员会的作用,也是该集团巨大的经济和人口影响力。而且,G20国家包含世界主要的温室气体排放国,他们排放的温室气体共占全球的75%。[17]此外, G20国家提供了94%的通过多边开发银行和国家援助项目而流向发展中国家的官方发展援助。[18]G20国家是众多跨国公司的母国,这些公司代表了世界上65%的外商直接投资。[19]因此,不论是单独而言,还是整体而言,提到设定全球经济议程时,20国集团中的国家都是“关键国家”。[20]

 

20国集团承诺在进行全球、区域、国家和地方经济决策时都将可持续发展作为核心原则,这可能改变地球每一个公民的未来。在可持续发展目标和2015年气候变化协议中,国际社会大声、清晰、反复地提到改变国际合作基础的必要性,包括引导贸易、投资和发展援助的政策框架。20国集团可以采取下一步行动并实现其将可持续发展作为国际经济关系核心原则的承诺,这些行为有助于保证可持续未来的全球承诺成功实现,而且这样做,有利于确保全球承诺的可持续发展的未来,这个未来的实现是基于到2030年世界向可持续发展目标强调的17个方面转型的承诺,并降低对气候变化对全球进步和繁荣构成的威胁。

 

(本文是ICTSD“中国在世界贸易组织和二十国集团的领导地位:2015年、2016年及未来”项目系列报告之一。该项目由英国驻华大使馆中国繁荣基金资助,并由ICTSD执行董事成帅华指导。翻译由ICTSD助理研究员林佳欣、赖格完成。

 

 

[1] 丹尼尔·埃斯蒂是耶鲁大学环境法律与政策的希尔豪斯教授。

[2] G.A. Res. 70/1, at 1 (2015年9月25日).

[3] 见,丹尼尔·埃斯蒂,绿化关贸总协定:贸易、环境与未来(1994);罗伯特·豪斯,在WTO贸易/环境诉讼中使用与滥用国际法:治理、争端解决与发展中国家(玛丽特·杰诺,维多利亚·唐纳森&艾伦·亚诺维奇编,2008年);杰弗里·弗兰克尔&安德鲁·罗斯,贸易对环境是好还是坏呢?整理出因果关系, 85-91(2005)。

[4] 马拉喀什协定设立世界贸易组织,2994年4月15日,1867 U.N.T.S. 154。

[5] 见,1994年4月14日贸易与环境决议,1867 U.N.T.S. 133;1994年4月15日农业协定,1867 U.N.T.S.410;1994年4月15日服务贸易与环境决议,1867 U.N.T.S. 93。

[6] 北美自由贸易协定,§104,1992年12月17日,32 I.L.M. 289(表明,该协定与几个明确指定的多边环境协定的协议的“具体贸易义务”之间存在“任何不一致”的情况时,环境协定中的贸易义务“应胜过不一致之处,假若一方有多种等效的合理方法来遵守这些义务,缔约方选择是与本协议的其他条款不一致最少的替代方法。)

[7] 见,克里斯·伍德,环境影响评估:一种比较性考察(2002年)

[8] 北美自由贸易协定,§114, 前注6, 32 I.L.M. 289。

[9] 大卫·科迪,伊恩·帕里,路易·西尔斯和尚宝平,全球能源补贴有多大?31(国际货币基金组织工作文件No. 15/105, 2015年)(指出,国际能源机构估计2013年化石燃料消费补贴为5480亿美元,国际货币基金组织(IMF)估计2011年“税前”化石燃料补贴为4920亿美元。国际货币基金组织(IMF)认为,典型补贴是“税前”补贴而且缺乏社会最优碳费作为“税后”补贴。)

[10] 20国集团领导人宣言,匹兹堡峰会,2009年12月24-25日。

[11] 帕斯卡尔·拉米,世界贸易组织总干事,关于政府间能源政策协议作用的工作报告的评论(2013年4月29日),http://www.wto.org/audio/wks24042013_dgpl.mp3

[12] 蒂莫西·迈耶,能源补贴与世界贸易组织,17 Am. Soc’y. Intl. L. Insights 22 (2013).

[13] 见,中国、欧盟和某些成员国的磋商要求——影响可再生能源发电部门的确切措施,世贸组织文件WT/DS412/1(2010年9月16日);美国和印度的磋商要求——关于太阳能电池和太阳能组件的确切措施,世贸组织文件WT/DS456/1(2013年2月11日)

[14] 参见,史帝夫.夏诺维兹,绿色补贴与世界贸易组织(世界银行政策研究工作文件No. 7060,2014年)(讨论绿色补贴如何违背补贴与反补贴措施协议的义务)

[15] G.A. Res. 69/313, 14(2015年8月17日)。

[16] 本·伯南克,为什么利率如此低,第3部分:全球储蓄过剩,布鲁金斯学会(2015年4月1日11:00),http://www.brookings.edu/blogs/ben-bernanke/posts/2015/04/01-whyinterest....

[17] 亚历克斯·莫拉莱斯,这是G20国家关于气候变化的保证,彭博(2015年10月4日),http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-10-04/here-s-what-the-g20-na....

[18] 20国集团,圣彼得堡关于G20发展承诺的责任报告(2013年)。

[19] 联合国贸易与发展会议,UNCTADSTAT,http://unctadstat.unctad.org/ (2016年2月26日访问),(表示来自G20国家的全球外商直接投资存量的比例)

[20]见,丹尼尔·埃斯蒂,关键国家与环境,关键国家290(罗伯特·蔡斯,艾米莉·希尔和保罗·肯尼迪,编著,1999年)

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