G20与贸易投资全球治理

29 四月 2016

孙振宇

 

1. 全球经济治理中G20扮演的角色

 

G20成立于2008年全球金融危机过后,自此在全球经济治理中扮演着重要角色,其发展历程可以分为两个阶段。

 

第一阶段包括前三次峰会:华盛顿峰会(2008年11月)、伦敦峰会(2009年4月)、匹兹堡峰会(2009年9月)。在该阶段,G20领导人合力应对全球金融危机,并取得重大进展,特别是在促进增长、加强金融管制、增加财政援助、反对贸易保护等优先事项上达成一致。在伦敦峰会上,G20领导人同意将IMF基金翻倍至7500亿美元。在匹兹堡峰会上,G20领导人推动了“强劲、可持续、均衡增长的框架”,并为全球金融机制设定了结构性改革的明确目标,即IMF和世界银行在份额和投票权上逐渐向发展中国家转移。

 

前三次峰会重在推动国际宏观经济、财政和货币政策协调。G20通过在宏观经济协调中纳入更多国家,在刺激和提振世界经济上扮演重要角色。

 

第二阶段则是从多伦多峰会(2010)至今。在此阶段,G20领导人将问题范围扩展到金融、贸易、结构性改革、反贪腐、发展、能源安全、绿色增长以及其他议题。峰会进展相对比较顺利,但是随着成员国各自开始经济改革和重组,分歧点也在增多,在主要议题上的取得进展的难度也随之增加。

 

当然,该阶段还是取得一些成果。2010年多伦多峰会上,G20发达经济体成员为应对欧洲债务危机,承诺在2013年前将财政赤字减半。同年11月在首尔峰会,发展首次被列为G20峰会的主要议题。此次峰会还促成了一个涵盖九大部门的长期行动计划,其中涵盖基础设施、人力资源发展。在布里斯班峰会(2014),G20领导人承诺在2018年将全球GDP增速额外提升2%。

 

每一次G20峰会,成员国领导人都在呼吁结束多哈回合的谈判,以促进贸易自由化、增长和就业。特别是2013年圣彼得堡峰会、2015年安塔利亚峰会,G20领导人就第9届巴厘部长级会议、第10届内罗毕部长级会议的早期收获协定的谈判结束提供指导,为当时结束多哈回合谈判的愿景帮助建立了信心。

 

2. G20的挑战与机会

 

自第二次世界大战以来,国际组织一直作为平衡成员国国家利益的平台,简而言之,就是如何分配全球公共产品的责任与权利。鉴于各成员国处在不同的发展阶段,其面临的挑战也各自不同,因此在国际组织中的诉求也各自迥异。

 

G20的独特之处在于,它没有惯例、章节、常设秘书处或国际法律地位。它是一个国家领导人的峰会,且主办国可以左右每年峰会的议程和设定。G20峰会现在最大的挑战在于,G20峰会达成的决议并没有全部被贯彻实施。归其原因,部分在于相对较低的代表率,即:全世界200个国家,只有10%的国家纳入到G20决策中来,故而考验该组织的权威性;此外,部分成员国有时难以履行其承诺(如IMF改革延期,追其原因就是美国国会的抵制),也导致G20的权威性进一步被削弱。

 

尽管受制于上述限制,G20成立本身就标志着发达国家统治全球经济治理的时代已经一去不复返。新兴国家特别是金砖国家,逐步增加其话语权、提升其影响力,将会促进世界经济走向一个更加公正、均衡和理性的未来。

 

3. 2016杭州峰会将如何贡献于全球贸易和经济?

 

2016 G20峰会将于9月在中国杭州召开。这是中国首次主办G20峰会,对中国是一次绝佳的机会,正如习主席所说,“提出中国方案贡献中国智慧,为国际社会提供更多公共产品”。在G20杭州峰会,国家领导人将继续协调金融和宏观经济政策以扩大金融规制的共同基础。同时,峰会也将关注如何进一步就G20进行机制化建设,及如何优化实施G20达成的协议。在贸易和经济合作领域,我认为应该优先考虑如下领域:

 

首先,在开始“新议题”谈判之前,应该努力结束多哈回合。

 

我认为,作为世界第一大贸易国,中国应该带领G20领导人继续完成多哈回合谈判这样的关键议题,以给出明确的政治信号。去年内罗毕部长级会议就处理农业出口竞争议题、发展中国家及最不发达国家农产品储备等议题上达成一致,但也仍然留有很多待定的议题。WTO大多数成员方反对废止多哈回合以开启“新议题”。如果多哈部长的优先考虑解决发展中国家议题这一授权得不到贯彻,WTO作为国际组织的可信度也危在旦夕。因此,G20领导人应明确表态,应兑现部长们在多哈会议上对发展中国家作出的承诺。

 

G20领导人应该呼吁WTO成员方重新关注多边进程,并为下一阶段制定计划。第一步,各成员方可以识别出难度较低的目标,如环境产品和争端解决机制,以及其他关键议题,比如:非农产品市场准入和服务。非农产品市场准入和服务谈判应该考虑到环境产品协定(EGA)和服务贸易协定(TiSA)等诸边谈判中取得的进展。而鉴于农产品领域的国内支持和市场准入的谈判更加敏感和复杂,可以根据特殊与差别待遇条款(S&D)特殊保障机制(SSM),对发展中国家采取更加均衡的处理方式。在如投资、电子商务和中小型企业这样的新议题上,G20领导人或许可以提出方案,为WTO成员方开启某些讨论,但是正式谈判最好还是放在多哈回合谈判结束之后再来进行。

 

其次,在“一带一路”的广阔前景下,促进投资、基础设施和实体经济的合作应该重点推进。

 

2014年布里斯班峰会首次将投资纳入G20议程,去年安塔利亚峰会特别强调通过扩大投资促进增长。若想达成在2018年将全球GDP增速额外提升2%这一目标,成员国投资的增长尤为关键。而投资面临的挑战在于缺乏合适的项目。尽管在非洲、中东、南亚、拉丁美洲甚至是北美,基础设施建设严重不足,但是鉴于基础设施项目本身并不产生即期经济效益,所以除非是得到政府和国际金融机构的支持,一般难以实施。G20杭州峰会应当呼吁国际和区域金融机构联手当地政府和银行,为基础设施项目融资。同时,发达国家和发展中国家政府都应该提供必要的服务,帮助其建设公司寻求机遇,在该领域达成更为紧密的合作。

 

最后,在促进发展议题上应当携手共进。

 

2015年9月联合国首脑会议上一致通过了可持续发展目标(SDGs),共同抗击贫困、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和性别歧视。要实现后2015的可持续发展目标,前提是促进稳定、均衡和包容的增长。

 

达成后2015发展目标的关键挑战在于,实际可得与许诺的援助基金之间的巨大鸿沟。此外,全球下行压力和贸易保护主义也是实现可持续发展目标的障碍。

 

和其他经济和金融议题相比,发展对于大多数发展中国家来说意义非凡。G20应该强化其与联合国的纽带,给予联合国及其所有相关机构在促进发展领域最大的能动性。同时,G20需要强化国际金融机构的职能,以促进增长和减少贫困。G20领导人需要督促发达国家履行捐助GDP的0.7%,作为援助基金这一国际承诺。此外,应该给予最不发达国家零关税零配额的优惠待遇,并尽早解决原产地规则相关问题。在基础设施和粮食安全方面应该给予双倍努力,以期解决南北不平衡的问题。

 

本文系ICTSD中国在WTOG20中的领导作用:2015,2016及其未来项目成果。作者孙振宇曾任中国对外贸易经济合作部副部长,中国驻WTO大使。

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