美国在WTO启动对中国农业补贴的争端

19 九月 2016

周二,美国在WTO正式提出争端,就中国农业补贴是否符合WTO规则向中国提出磋商请求。这是争端解决程序的第一步。

美国贸易代表办公室的一份声明说,中国对大米、小麦和玉米的补贴超过了中国在WTO农业协定中的承诺水平。

美国贸易代表Michael Froman说,“这些补贴项目扭曲了中国的价格,抢了美国农民的生意,明显的超过了中国加入WTO时承诺的限制水平”。

但是,中国商务部的一份电子邮件声明说,“对这个磋商请求感到遗憾”,并补充说该国一直以来都遵守WTO的规则。

 

补贴政策“取代了进口”

 

美国农业部长Tom Vilsack说,尽管(中国加入WTO之后)关税削减,美国农产品在中国的市场已经从每年20亿美元上升到200多亿美元,但是美国的厂商“可以做得更好”。

他说,“中国的价格支持政策鼓励了小麦、玉米和大米的国内生产,取代了进口”。

在今年美国总统大选中,贸易是一个热点话题。而且对新的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)前景仍然有很大的争议。在这个背景下,美国官员极力表明他们决心实施好现有的规则。

奥巴马总统在关于这个争端的声明中说,“当美国的工人、企业和农民在全球经济中有公平竞争的环境时,我们赢。而当其他国家违反规则,抢美国工人和农民的生意的时候,我们会让他们负责。”

贸易分析人士注意到,美国似乎决定在WTO农业协定的框架下挑战中国的农业支持政策,而不是在补贴和反补贴措施协定的框架下,可能是因为中国是一个主要的进口国,这样的话就很难证明这些补贴对美国的厂商造成了“损害”,而证明造成损害是补贴和反补贴措施协定所需要的。

 

农业产值

 

美国称,中国的补贴超过了中国在加入WTO时承诺的最低水平,即中国农业产值的8.5%。

美国贸易代表的声明说,“自从2012年以来,中国的国内价格一直维持在高于世界市场价格的水平。”

根据美国政府的分析,中国对长米、短米、中米小麦和玉米等产品的支持在2015年几乎达到1000亿美元。

去年五月,中国向WTO农业委员会提交的官方报告数据是,中国在2010年的国内农业补贴金额是1230亿元人民币,约180亿美元,但是中国没有提交更新的数据。据称,最近几年国内支持增长很快。根据这份官方通报,大米、小麦和玉米获得的补贴金额最多。 (《桥周报》, 2015年5月3日)

但是,去年二月美国律师事务所DTB代表美国的粮食机构发布了一份分析,指称中国的国内补贴水平在480亿和1170亿美元的范围之内。 (《桥周报》,  2015年2月27日) 当时,其他一些贸易分析人士对这份分析所使用的方法提出了质疑。

WTO负责农业贸易谈判的主席、新西兰大使Vangelis Vitalis几个月前曾经警告说,数据方面的鸿沟妨碍在WTO对新规则进行谈判。 (《桥周报》, 2016年5月12日)

 

国内改革

 

虽然中国在每年春节前后发布的中央一号文件多次强调要维持对农业的支持,但是国内对预算开支上升和储备急剧增加的关切也导致对当前政策改革的呼声增加。

今年二月的一份白皮书说,中国政府将引入新的政策确保对玉米行业的支持更加具有市场导向,参照早先的大豆和棉花行业。这份文件说,现有的对小麦和大米的政策将继续维持。 (《桥周报》, 2016年2月4日)

在日内瓦的贸易官员关注的问题是,启动的这个争端将会如何影响中国计划中的国内改革。

 

公共粮食储备

 

美国贸易代表的声明没有提及约三年前达成的关于发展中国家公共粮食储备的协议。这份协议中,WTO成员同意,克制向那些以粮食安全为目的、以政府定价购买农产品的发展中国家发起贸易争端。 (《桥周报》, 2013年12月7日)

上述协议是2013年在WTO巴厘贸易部长会议上达成的。当时,一些发展中国家关切粮食价格上涨导致对农业补贴计算所得金额的上涨,尽管政府定价事实上低于国际市场价格。

美国提起的这个争端恰恰是围绕中国按照政府价格对小麦、大米和玉米的采购。

但是,巴厘协定也要求发展中国家向WTO农业委员会通报该国超过农业补贴上限的风险,以及履行通报最新国内补贴的义务,并提供关于这些机制如何实际运作的额外信息。

中国在回应美国发起争端的声明中说,农业是“至为重要的行业”,关乎数百万农民的生计。

中国一再强调其人均支持水平远远低于其他主要经济体,包括美国。

国际粮食政策研究中心的高级研究员Joseph Glauber说,“这个(争端的)影响远远超出中国自身的范围”。他说,一些采用类似机制的其他发展中国家可能也会担心是否也容易受到法律挑战。

 

对谈判有何影响尚不确定

 

在日内瓦的代表们告诉《桥周报》,目前尚不清楚这个新的争端将如何影响正在进行的、旨在改进农业补贴规则的谈判。

WTO农业谈判主席早先曾经说过,很多国家把国内补贴问题视为下一次贸易部长会议可能的主要成果之一。下一次部长会议计划在2017年举行。 (《桥周报》, 2016年3月14日)

一些官员表示,这个争端在短期内将给谈判带来寒冷之意,如果不是长期的话。

而另一些官员则对《桥周报》说,这个争端无非使两大经济体之间这个议题上长期紧张状态浮出水面。

一位官员认为,这个争端可以把中国和美国带回到谈判桌上试图解决他们之间的分歧。

一位分析人士提到,巴西对美国棉花补贴的法律诉讼最终结果是双方谈判达成一个结果,尽管整个过程历时多年。 (《桥周报》, 2014年10月3日)

但也有其他分析人士说,这个争端对贸易谈判的影响取决于这个争端需要多长时间走完WTO复杂的法律程序。

一位消息人士说对《桥周报》说,“这确实是带来了意想不到的困境”。

另一个评论人士认为这个挑战也可能给谈判人员一个机会,来审视接下来的面向2017年底贸易部长会议的谈判中哪些是可行的而且是大家想要得到的成果。

 

ICTSD报道。

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