特朗普在国会演讲中呼吁自由“公平贸易”,强调失业问题

6 三月 2017

美国总统特朗普在他的首次国会演讲中呼吁两党合作努力解决美国经济竞争力的问题。在2月28日的演讲中,他表示他支持自由和“公平贸易”,但是没有提供具体的贸易政策细节。

这是特朗普执政一个多月以来首次对立法议员的演说,备受关注。观察人士希望找到一些线索探究他未来政策优先事项、立法议程、和政治口径。传统上,美国新任总统的第一年不会做正式的“国情咨文报告”,而是以论坛的形式对国会发表演讲。

虽然贸易是特朗普竞选期间最具争议的话题之一,特别是批评北美自由贸易协定(NAFTA)和跨太平洋伙伴关系协定(TPP),但是首次国会演说仅仅略微提到了一下,主要是阐述了一种重商主义的视角,强调贸易逆差导致失业。

在周二晚上的演讲中,特朗普总统说,“自从北美自由贸易协定批准以来,我们失去了全部制造业工作岗位的四分之一多,自从中国在2001年加入世界贸易组织(WTO),我们关闭了六万多个工厂。我们去年的货物贸易逆差接近8000亿美元。”

特朗普也提及他就任总统以来在贸易问题上采取的动作,比如上个月正式指示美国贸易谈判代表办公室从TPP协定中退出。美国是TPP协定最大的经济体。TPP剩下来的11个成员过去几周正在讨论这个协定的下一步,并计划在三月中旬在智利召开一个峰会。

特朗普说TPP将“扼杀我们的就业岗位”,并没有给出任何细节。然而,他一再重复以前的说法,即美国工人没有从过去的贸易政策中获益。

他说,“我坚定的相信自由贸易,但是必须是公平贸易。我们没有公平贸易很久了。第一位共和党总统林肯警告说,‘如果美国政府放弃保护性政策,那将在人民中带来贫穷和毁坏’”。

特朗普还说,“当前,我们出口美国的产品,许多其他国家让我们付很高的关税和其他税费。但是,外国公司出口他们的产品到美国,我们不让他们交任何税费,或者几乎不交。”

虽然特朗普也指示美国贸易谈判代表办公室把双边协定作为美国未来贸易谈判的优先考虑,但是他的演讲中没有提到任何具体的计划中的协定,尽管此前美国和英国都表示有兴趣在英国退出欧盟后谈判双边协定。(《桥周报》, 2017年2月2日)

美国贸易谈判代表贸易战略受到广泛关注

与此同时,美国贸易谈判代表办公室(USTR)在三月一日向国会提交了其年度政策文件 , 列出了未来一年的“总统贸易议程”,这是根据美国1974贸易法案的规定提交的。

上周早些时候,有多个媒体渠道看到并评论该文件的草稿。

根据英国金融时报 放在网上的草稿版本 ,由于美国贸易谈判代表人选尚没有获得参议院的确认,USTR办公室只能在稍晚一些时候才能发布更多的细节。正式发布的文件确认了这一点。

特朗普已经提名Robert Lighthizer为美国贸易谈判代表,后者是国际贸易律师,并曾经在里根政府时期任USTR的副代表。参议院何时才能确认Lighthizer尚不明朗,因为他需要首先获得参议院的豁免,因为他几年前曾经为中国和巴西做过一些游说的工作。

金融时报发布的文件草稿称,特朗普政府每一个贸易行动的目标是“增加在美国的经济活动和创造就业岗位,促进与贸易伙伴之间的对等关系,加强我们的制造业基础和防守自己的能力,以及增强农业和其他出口。”

正式文件中这一段只是把“和其他出口”改为“服务行业出口”,其他都没有改动。

政策草稿中也提到,不会为了海外“地缘政治”利益而把美国的竞争力置于危险境地,并确认特朗普政府将“聚焦双边谈判而不是多边谈判——并且,如果我们的目标没有实现,将重新谈判和修改贸易协定。”

最终政策文件 保留了原文,说特朗普政府将 “拒绝这样的提法,即:美国应当为了假定的地缘政治利益而无视那些不利于美国工人、农民、农场主和商人利益的不公平贸易的做法。”

文件也保留了关于双边优先于多边谈判、重新谈判现有协定的措辞。

主要目标

USTR文件的草稿随后列出了一系列“主要目标”,比如解决美国产品在国内和国外市场上的公平竞争问题,“消除不公平的贸易壁垒”;确保保护美国的知识产权;更强有力的贸易执行;“拒绝”其他国家和国际机构在贸易协定中增加美国义务或者削弱美国的权利;以及采取措施确保贸易协定与最新的发展同步。

最终的政策文本总体上保留了原文,只在关于增加义务或削弱权利之前增加了一个“促进解释”有关条款削弱美国在贸易协定中的权利和利益。

文本草案和最终政策文件都列出了四个“主要优先事项”,即:“美国国家主权高于贸易政策”,也高于贸易执行;要求贸易伙伴削减从美国进口的壁垒;以及谈判新的贸易协定。

自从金融时报散发文件的初稿后,第一个“优先”引起了特别多的头条新闻,尤其是关于美国执行WTO争端解决机制裁定的措辞。

文件草稿中写道,如果在WTO争端中输的一方未能纠正被WTO判为非法的措施从而符合WTO规则,WTO协定并没有授予争端中的起诉方“自动的获得批准的权利对输的一方征收贸易制裁作为报复措施”。最终的政策文件删掉了“自动的”三个字,其他的内容没有变化。

但是,草稿和最终文件都表示,WTO争端解决规则清楚地表明,WTO的法律裁决“不得‘增加或者减少其成员的权利或义务’。”

文件引用了美国国会议员在批准乌拉圭回合协定法案时国内辩论的“历史”,写道,“美国人民得到确认,根据争端解决谅解备忘录自己的表述,争端解决程序不能改变美国已经同意的、美国国会随后在乌拉圭回合协定法案中批准的条件。’”乌拉圭回合协定法案把《马拉喀什建立世界贸易组织协定》纳入美国的国内法。

最终文本保留了这一段文字,并在“美国已经同意的…条件”之后特别标明是WTO。

随后,这份总统贸易议程认为,WTO争端解决报告“不是约束性的或者自己执行的”。文件继续说,任何对美国不利的专家组或者上诉机构裁定“不能自动的改变美国法律或实践。”

在政策草案中随后写有,“自从美国赢得独立以来,我们国家的一个基本原则是美国公民只受制于美国的法律和规章,而不是任何外国政府或国际机构。”但是,最终政策文件中没有这一段文字。

关于WTO裁定不被视为有约束力的这一点受到贸易团体的特别关注。WTO争端解决功能一直被认为是国际法的地标性发展,特别是谅解备忘录规定,争端解决机构采纳的报告对争端各方是有约束力的。

此外,WTO的马拉喀什协定也说,“每个成员应当确保其法律、规章和行政措施符合其在附件协定中规定的义务。”

政策文件的草稿和正式文本都一再表示,“全球经济中的很大部分并不反映市场力量”,很多成员有汇率操纵或者其他“不公平措施”,特朗普政府“不会容忍”这些措施。

政策文件也提出“进攻性的方法”来打开外国市场。这一部分的文字和早先的草稿有一些修改。早先的草稿说,新政府“将使用所有可能的杠杆——包括,如果必要的话,对拒绝开放市场的国家采取对等原则——从而鼓励其他国家给予美国生产者公平的进入他们市场。”

最终版本说,新政府“将使用所有可能的杠杆来鼓励其他国家给予美国生产者公平的、对等的进入他们的市场。”删掉了对那些不开放市场的国家“采用对等原则”的措辞。

文件的草稿和最终版本都包含了一个脚注,特别指出特朗普政府目前“没有就这份声明中列出的优先事项提出立法诉求。”

ICTSD报道; 彭博新闻,2017年2月15日,“特朗普提名的贸易官员Lighthizer需要获得豁免,因其曾经为中国和巴西工作”;金融时报,2017年2月28日,“泄露的报告显示,特朗普留意WTO的裁定”;华盛顿邮报,2017年2月28日,“WTO是否成为特朗普‘大泥塘协定’之一?这是危险所在”;华盛顿邮报,2017年3月1日,“特朗普或许将无视世界贸易组织,将是美国贸易政策的大转弯”。

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