法律和经济视角下的可再生能源激励机制: “TRREI协定”的时机

20 三月 2017

Wei Zhuang

温室气体排放是一种市场失灵,国际贸易规则需如何应对这一问题呢?

可再生能源在减缓气候变化和保证长期能源供应方面发挥着关键作用。气候变化和能源安全问题可能迫使政府为可再生能源的投资提供激励。这种激励可以是给予消费者税收减让使之购买可再生能源产品,或者给予可再生能源技术制造企业拨款、基金、奖赏等激励。

尽管在某些情况下需要激励刺激可再生能源的生产,但一些可再生能源激励机制的合法性在现行WTO争端解决体系框架下会受到质疑,因为这些机制对贸易伙伴可能是不公平或歧视性的。2010年,美国在WTO向中国提出反对,因为中国向国内风力发电设备制造商提供拨款、基金或奖励,随后北京停止了相关措施。同时,日本和欧盟对加拿大安大略上网电价(FIT)机制措施向WTO提交了正式投诉。虽然这两个争议主要涉及国内成分要求,但上诉机构迄今为止似乎一直避免解决系统性问题,即FIT是否构成了《补贴和反补贴措施协定》(ASCM)下的补贴[i]。然而,上诉机构的推理看起来促使美国在随后的专家组会议期间放弃了对关于印度太阳能支持政策争端的补贴索赔。

因此,可再生能源激励政策是否以及多大程度上违反了《补贴和反补贴措施协定》,WTO争端解决机制尚未有一个明确的答案。这种风险为可再生能源投资者和WTO成员设计可再生能源激励机制带来了不确定性。为了降低这种不确定性,本文试图研究可再生能源激励的基本原理,分析在《补贴和反补贴措施协定》下这种激励的合法性,并建议仿效《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)签订《与贸易相关的可再生能源激励协定》(TRREI)。

Raison d'être:可再生能源激励能解决部分市场失灵

据政府间气候变化委员会(IPCC,2012年),政府对创新型可再生能源技术提供额外支持的理由源自两类市场失灵:第一是温室气体(GHG)排放的外部成本;第二是创新领域的技术溢出,如果企业不能获得其投资技术创新的全部收益,他们“投资的量往往低于宏观经济角度的最优量”[ii]。知识产权(IPRs)是用于解决第二种市场失灵,而可再生能源激励或许可以部分解决第一种市场失灵。本节研究了可再生能源激励的基本原理。

可再生能源的正外部性

外部性是一项经济活动给其他个体带来的成本或收益,而这些影响没有反映在产品的价格中,且其他个体并不能控制它们。

温室气体的排放主要来自化石燃料的燃烧,被英国经济学家尼古拉斯·斯特恩称为“世界上最大的市场失灵”。这种外部性包括气候变暖和相关的人类健康问题。自工业革命以来,企业没有将大量温室气体排放的成本内部化,所以一直是在没有承担全部生产成本的条件下运作。当有害温室气体排放并没有被适当定价时,私营企业缺乏为转向使用可再生能源而进行投资的动力,这导致企业对化石燃料的持续需求,而清洁能源不具有竞争力。相比之下,可再生能源具有许多正外部性,例如保证长期供应和解决环境问题。为了避免可再生能源的利用不足,需要提供激励机制来补偿生产者或消费者由于可再生能源而产生的外部效益。

可再生能源正外部性和化石燃料负外部性的存在为政府提供可再生能源激励创造了理由。WTO上诉机构在加拿大可再生能源一案中认为,考虑这些外部因素可以说明政府为什么会为可再生能源发电创造市场从而进行干预。

可再生能源的公共产品属性

可再生能源也具有公共产品的属性。与私人物品相比,公共物品具有非排他性,这意味着没有人可以阻止他人在不支付补偿的情况下享受公共品的福利。因此会存在免费搭车的问题:个人可以享受公共物品的好处,例如温室气体减排和能源安全,而又不必为其支付费用。结果就会是“公地悲剧”:私人公共物品提供情况将会是社会次优的,温室气体的排放会继续过高。[iii]

事实上,鉴于其公共产品属性,投资者或消费者不能完全获得可再生能源的好处,从而导致投资和消费低于社会所期望的水平。这也为政府引入可再生能源激励提供了强有力的理由。

WTO中可再生能源激励机制的合法性

正如前面所讨论的,可再生能源激励的合法性在一些WTO争端中受到了质疑。目前的判例没有对用于内化环境福利和社会福利的可再生能源激励机制是否符合《补贴与反补贴措施协定》给出明确的答案。

《补贴与反补贴措施协定》的目的是在多边层面管制扭曲贸易的补贴。值得注意的是,美国出口限制陪审团组发现,“政府的干预在经济理论中可能被认为是扭曲贸易的补贴,不全都是《补贴与反补贴措施协定》意义上的补贴。”对于认定补贴的存在,《补贴与反补贴措施协定》第1.1条要求是能带来好处的财政资助或者任何形式的收入或价格支持。因此,《补贴与反补贴措施协定》是否允许政府提供可再生能源激励,这一问题在于该种激励是否构成第1.1(b)条所说的“利益”。具体来说,这个问题是指,将可再生能源产生的社会和环境效益内部化的激励机制是否构成第1.1(b)条意义上的“利益”,如果是的话,那么这些措施会被视为补贴。

WTO判例中已经明确,贸易机构中包括《补贴与反补贴措施协定》在内的“适用协议”条款应根据编纂在《维也纳公约(VCLT)》第31条中的条约解释一般规则进行解释。因此,第1.1(b)条中的“利益”一词应按照其在文章中的一般含义、条约的目的和宗旨善意地进行解释。根据《维也纳公约》第31条,条约解释的文章要素包括但不限于案文,包括其序言、附件以及适用于当事方之间关系的任何相关国际法规则。

词典释义中的利益包含着某种形式的“优势”。日本-动态随机存储器案件(韩国)陪审团组发现,如果财政资金带来的收益比受益人“从市场中获取的更多”,这种财政支持就给予了“收益”。加拿大可再生能源案中,上诉机构通过区分传统能源市场与可再生能源市场,考虑分析效益中的外部性问题。在政府提供可再生能源激励以促进社会和环境效益内部化的情况下,激励不会使得受益者能够比从相关市场中获取的更多。因此,这种可再生能源激励本身不构成第1.1(b)条意义上的“利益”。

WTO可持续发展目标及其内容进一步支持了这一解释。首先,马拉喀什协定序言部分规定的WTO可持续发展目标,要求在经济和社会发展与环境保护之间寻找到一个平衡。在美国虾产品诉讼案中,上诉机构认为可持续发展的目标“反映了世贸组织协定谈判者的意图”,这一目标“必须对WTO协定中附件的解释加以润色”,包括对《补贴与反补贴措施协定》的解释。因此,在解释第1.1(b)条中的“利益”一词时,应考虑到环境和社会的效益或成本以及经济利益或成本。

第二,关贸总协定第二十条提供了解释《补贴与反补贴措施协定》第1.1(b)条的背景。事实上,根据世贸组织的判例,《1994年关贸总协定》和《补贴与反补贴措施协定》都是《世贸组织协定》附件1A所载的关于货物贸易的多边协定,也就是《世贸组织协议》这一条约的组成部分。因此,在解释《补贴与反补贴措施协定》第1.1(b)条时,GATT第二十条构成了《维也纳公约》第31(2)条意义上的语境。第二十条(b)项明确允许WTO成员采用与GATT不一致的措施来解决环境和社会问题,条件是这种措施以公平的方式适用,并且“是保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的”。因此,在解读第1.1(b)条 “利益”一词的环境中,需要考虑环境和社会利益。换句话说,第1.1(b)条中的“利益”一词的解释不仅包括经济利益,还包括社会和环境效益。

第三,作为WTO法律体系的一部分,《补贴与反补贴措施协定》不应与国际公法分开阅读。根据联合国气候变化框架公约(UNFCCC,有196个缔约方的普遍参与公约),各国承诺促进并合作开发、应用和推广包括可再生能源技术在内的气候友好型技术(第4.1(c)条)。在确定可再生能源激励是否构成《补贴与反补贴措施协定》第1.1(b)条规定的“利益”时,联合国气候变化框架公约第4.1(c)条构成了《维也纳条约》第31(3)(c)条意义下的相关国际法,因此也需要将考虑进去。此外,美国虾产品案件中上诉机构要求条约解释人员解读WTO协定中“根据国际社会对保护环境的时下关切”一句。这进一步支持了在根据《补贴与反补贴措施协定》进行效益分析时,需要考虑气候公约的相关规则,包括促进和合作开发、应用和推广可再生能源技术的义务。

因此,根据《维也纳公约》第31条对《补贴与反补贴措施协定》第1.1条中的“利益”一词进行解释,确定了各国政府为了将环境和社会成本或效益内部化而提供的可再生能源激励,不构成《补贴与反补贴措施协定》第1.1条意义上的利益。

展望:《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)与《与贸易相关的可再生能源激励协定》(TRREI)并行?

尽管有可再生能源激励的理由,但WTO协定中没有明确的规定确认其合法性或进行管理,从而给可再生能源投资遗留了不确定性。显然,处理气候变化和能源安全关切的紧迫性要求一个明确、一致的可再生能源激励的管理制度。

知识产权是国家创造的减少技术溢出效应和解决与技术创新相关的市场失灵的一项权利,它们是技术创新的法定激励。同样地,应该创造可再生能源激励机制,以内化可再生能源的正外部性,解决与温室气体排放相关的市场失灵。为促进技术创新,全球都在付出努力。特别是通过了《与贸易有关的知识产权协定》,以提供全球最低知识产权标准来激励创新。同样,应制定可再生能源激励的通用最低标准,以便内化可再生能源产生的社会和环境效益,从而激励可再生能源的生产、扩散和应用。因此,与《与贸易有关的知识产权协定》并行,WTO成员应通过一项《与贸易相关的可再生能源激励协定》。

TRREI协定的目标是减少对可再生能源相关产品国际贸易的扭曲和阻碍,特别是内部化可再生能源的社会和环境效益。同时,该协议应确保提供可再生能源激励措施的方法本身不会成为合法贸易的障碍。这些谅解可以成为在WTO主持下达成TRREI协议的基石。

考虑到上述情况,TRREI协议至少应包含非歧视和均衡性的基本原则。非歧视原则包括国民待遇和最惠国待遇,要求以平等的方式提供可再生能源激励。均衡性原则要求激励水平与可再生能源产生的实际效益成比例。政府提供的激励应该恰好足以内化与可再生能源使用相关的正外部性。超过这个必要的水平,激励措施可能对贸易和竞争产生扭曲效应。一旦某些类型的可再生能源相关产品的市场已经建立好了,那么可再生能源激励就应该停止。因此,与知识产权相似,激励期限应受到限制。

TRREI协定承认最不发达国家和小岛屿型发展中国家对气候变化和能源危机的脆弱性,以及它们提供可再生激励和获得规模经济效益的能力有限。2011年联合国气候变化框架公约缔约方设立了绿色气候基金,用以促进发展中国家“向低排放和适应气候变化的发展路线转变[iv]”,为了满足最不发达国家和小岛屿型发展中国家的特殊需要,该基金应为这些国家提供财政支持,以建立和实施必要的可再生能源激励机制。

作为国际贸易界对《巴黎协定》的回应,采纳TRREI协议的倡议可以效仿WTO的《环境产品协定》。可再生能源激励相关条款也可以用于权衡减少农业和渔业补贴方面的内容,这些补贴问题目前仍是多哈回合遗留的问题。可再生能源激励机制可以参考最佳国家实践来制定,这些国家应该是几乎完全使用可再生能源的国家。此外,鉴于在WTO达成多边协议的困难性,TRREI协议最初可以作为一个诸边选项来实现,最后再被“多边化”。

 

 

翻译:林佳欣  校对:曹鸿宇




[i] 专家组大多数成员认为,申诉人未能证明FIT计划给予了第1.1(b)条意义下的“利益”,而上诉机构认为它不能完成法律分析,因此无法确定FIT是否给予益处以及是否它们构成了《补贴与反补贴措施协定》下的补贴。参见上诉机构报告,加拿大-可再生能源,5.246.

[ii] IPCC(2012),可再生能源和减缓气候变化:政府间气候变化专门委员会,剑桥大学出版社,第870页。

[iii] Woerdman E. (2004年),基于市场的气候政策的制度经济学,Elsevier,第9页。

[iv] 联合国气候变化框架公约(2014年),绿色气候基金提交给联合国气候变化框架公约大会的报告,联合国文件号:FCCC / CP / 2014/8,附件,第12页。

 

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