反思的必要——去全球化时期的贸易政策

14 十一月 2016

Hubert René Schillinger

自2008年金融危机之后,西方世界正经历着巨大的反全球化行动。无论是反对新贸易协定的浪潮,还是美国的总统竞选活动,都是对这一现象的例证。这篇文章探索了全球化受到抵制的主要原因何在,以及伴随出现的进一步贸易自由化所停滞的原因。此外,文章不仅确定了公共舆论中的抵制现象,而且发现全球经济正在远离“超全球化”(Dani Rodrik)。贸易、贸易谈判以及谈判专家的信心流失,急需现实、平衡、包容、全面且与其他政策领域相匹配的贸易政策,文章结尾对如何恢复部分失去的信心提出了一些建议。

超大型区域贸易协定:注定失败?

多数国际贸易谈判的观察人员似乎依然认为WTO之下的进一步贸易自由化谈判处在停滞不前甚至危及的情形中,相反,双边及区域中的贸易自由化和规则制定谈判蒸蒸日上。但事实真的如此吗?显然,多哈回合下的多边贸易谈判已经拖延了15年之久,没有什么可以拿出来炫耀。然而,与众多贸易权威人士观点相悖的是,最为重要的区域贸易协定(RTAs)——过度炒作的“超大型区域贸易协定”——这些“高端的”协定和公认的新全球贸易标准制定也没有多么的繁荣。跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)目前基本上宣告流产。至于刚刚签署的欧盟与加拿大之间的全面经济贸易协定(CETA),由于欧盟议会受到了来自成员国和广大群众的压力,虽然其中的一部分可能暂时生效,但欧盟宣称这一协定为“混合协定”,而对其的批准已经成为完全不确定事件。竞选中获胜的特朗普反对跨太平洋伙伴关系协定(TPP),该协定能否得到美国国会的批准难以预测。近期,国际上著名的贸易专家Jean-Pierre Lehmann在南华早报发专栏,宣称TPP“注定失败”。[1]

收回控制权:反全球化冲击

这些指向了更广泛的问题。自2008年金融危机之后,我们开始目睹反全球化的冲击。在西方世界大部分的发达国家,也是本文中讨论的焦点国家眼中,全球经济一体化的整个体系存在合法性问题。人们对于专家们的信任意愿——主张维持长久的一体化,资本、人口和货物在国与国之间自由移动,以及以纯粹的市场为基础做出的资源分配将是促进经济繁荣和公民社会福利的最佳途径——似乎已经被消耗殆尽。关于金融市场的去监管以及资本自由流动是好事的念头在2008年的危机中已经停止,紧缩使得银行和贪婪的银行家们不得不寻求救助,而民众则被迫为此买单。“巴拿马文件”、“卢森堡泄露”(Panama Papers, LuxLeaks)以及近期的其他丑闻对于资本自由流动究竟如何提了一个醒。同时,大量不受管制的移民正从贫困、失败的国度涌出,通常他们的文化和社会规范与移民接收国完全不同,有时甚至是格格不入,而这使得认为全球化、移民和劳动力自由流动能使得福利提升的新古典理论失去吸引力和公信力。

自由贸易既受到愈发广泛的反全球化情绪的负面影响,同时也是这种情绪产生的重要因素。离岸外包和关注“边境后”措施和监管一致的深度一体化协定进而推进贸易自由化受到了越来越多的抵制。至于TTIP,更便宜的进口和对于在多年中可能增加工作岗位以及微不足道的GDP提升的含糊承诺,不会再激起任何的激情。对于明智且积极参与政治的公众而言, 这些既不值得消费者、健康、劳工和环境标准,或者说民主自治和自决方面需要付出的相应代价,又不能为贸易引致的结构性变化而必然产生的破坏和工作岗位的丢失提供合理辩护。

“收回控制”(脱盟论者的政治口号)、“政策空间”、“国家主权”以及民主选举或其他合法的政治主体的“管理权”在大多数选民中流行开来,成为当前社会的主题——至少在欧洲如此。许多人不再准备盲目接受由非民选官僚闭门制定的新的超国家规则,而这些官僚经常被怀疑与企业说客——所谓的“旋转门” 共谋。尽管在公众舆论中还占据主导地位,这一整套“ 一体化以及流动性”的范式(又称“全球化”)正受到公开质疑,其中所有那些不利于金融,贸易或者移民的方面正被现有范式中的评论家们不分青红皂白地混为一谈。

为所有人贸易:失利者呢?

 称这些(反对全球化的)评论为民粹主义,沙文主义、排外、保护主义或者落后是件很容易的事。虽然这些确实适用于部分评论,但对开放的日益反对有更深层次的缘由。这就是为什么谴责和辱骂不能够替代合理的分析。IMF相关文章指出,自由化政策不仅产生了“获利者”,同时还产生了许多“失利者”——特别是加剧了收入不公平的情况,而不平等的加剧反过来损害了经济增长的水平和可持续性,大部分抵制可视为是对这一基本政策的反应。[2]贸易开放的潜在负面副产品——主要处于经济的需求端——对贸易增长近乎自动地促进经济增长的传统理念构成挑战(由于资源更为优化的配置使得生产力水平更高),而这种理念经常作为政治争论中解释为什么我们需要更多的贸易进而扩展到更高水平的自由贸易的标准观点。今后,这种观点需要更为谨慎的探究。供给、需求这两端的效应必须相互权衡,并在今后任何可能涉及进一步贸易自由化的决策时将其考虑进来。[3]

但是,即使我们假设现阶段放松市场管制和国际一体化整体上是有益的,我们也必须面对这样的事实,即这些政策的受益方主要是少数幸福的人——例如富人、高技能者、世界主义者以及移动性高的人群,而大部分中产阶层,工人阶层和穷人已经落在了后面。在发达国家,许多普通的工人不仅相较社会其他阶层境遇变差了,和三四十年前的工人收入相比也绝对糟糕了很多(基于真实收入)。最近,麦肯锡全球研究所发布的一篇报告发现在25个发达经济体中,超过65%至70%的家庭认为同2005年相比,他们在2014年的真实市场收入是下降或者停滞不变的。如果将政府转移支付和降低税收纳入进来,这幅图景的严峻性将有所缓解:只有20%至25%的人处于收入分配中可支配收入持平或者下降的部分。[4]但即使这样,这一比例也是相当大的,并且在政治考量上不可持续。

若经济一体化和贸易自由化确实带来了这样的后果,那关注于开放经济的人们则同样需要主张国内政策来减少收入和财富的不均等分配,以防止进一步的民族主义或保护主义的抵制。对于任何进一步促进自由化的措施,识别失利者——通常是整个群体——并对其进行充分的补偿,同时对全球化红利进行有效地再分配是必要的配套做法。只有这样,才有机会使得贸易为所有人服务,而“为所有人贸易”——正如欧盟2015年新的贸易和投资策略的标题所宣称的——才不会仅停留在一句空的口号上。[5]对于现存的补偿机制——例如欧洲全球化调整基金、美国的贸易调整援助——需要批判性地审查已经被认识到的缺乏效率的问题,以及哪里需要改革和扩展,以使其能够完成它们的任务。

补偿原则也应该在国际层面得以应用。至少对于那些由于新的双边或区域贸易协定而导致出现负面贸易溢出、投资转移以及优惠受到侵蚀的贫穷和发展中国家,应该通过某种方式获得补偿,这点许多研究TTIP和撒哈拉以南非洲关系的学者都有所提及(比如对于欧盟和美国分别与非洲达成的特惠贸易协定,通过新的简化、协调且慷慨的原产地规则)。[6]此外,任何新的自由化或者一体化项目必须进行严格的影响评估,例如人权影响评估,[7]并就此采取相应的行动。作为处理全球经济治理问题的首要议程,G20应认识到国内和国际层面的补偿或再分配政策应当成为一个开放的经济贸易体系中的必要组成部分,以此来促进包容性,确保没有任何一方被排除在外。同时,G20还应当推进更多更好的影响评估措施,并敦促其成员在评估结果基础上采取行动。

探究非关税壁垒:以公共利益换取更高收益?

国际贸易对全球经济繁荣仍然起到至关重要的作用。因此,避免贸易自由化逆转是很重要的,因为这种逆转可能导致20世纪30年代针锋相对的贸易战争的重现。但是,考虑到已实现的贸易一体化的深度——尤其是在发达经济体之间,它们是这方面的先行者——进一步的贸易自由化似乎更加困难了,而且它能产生的经济利益也比过去更少了。以TPP和TTIP为例,用计量经济学估计进一步贸易自由化所能带来的经济效益,研究的估计结果往往惊人地低:不超过1、2个GDP的百分点,这表明收益递减规律也适用于贸易自由化。这个结果并不使人惊讶。在过去几十年中,发达经济体工业行业平均关税从30%以上迅速降至了5%以下。贸易自由化中大多数容易实现的目标已经显现出效果。如今,汇率波动往往比任何保护主义措施对贸易造成的损害更大。

为了进一步节约成本,这就是为什么双边和区域贸易谈判的前沿已经由边界深入到国家政策和非关税贸易壁垒(NBTs)政策选择的领域的原因,也是这种状况无论如何都必须持续的原因[8]。企业的重大货币收益——只有在良性竞争、国内价格不具粘性且随世界价格调整的情况下,至少有部分的货币收益才能传递给消费者[9]——被期待来自于产品和生产标准的协调或互相认可、产品认证要求以及行业和现今受到监管的部门的开放。世贸组织前总干事帕斯卡尔·拉米(Pascal Lamy)通过经验法则估计,废除现有关税能节约5%的成本,通过实施贸易便利化协定、减少边界管理中的繁琐程序可以节约10%的成本,但协调标准、规则和法规能降低20%的成本。

一般来说,协调一些技术标准在政治上是没有问题的,并且是一种先验经济收益。但是,修改消费者保护、粮食安全、环境、金融市场、劳动力、文化、公共服务等领域的法规——或其他任何反映社会偏好的领域——或仅仅让一个互相认可的(不均衡的)标准侵蚀它们,这是一个完全不同的事情。在这里,贸易自由化议程常被主张放松管制和私有化的受商业利益影响的议程模糊化;若不是因为商业利益的影响力,这些议程并不是政治中的大多数意见。因此,使用贸易谈判来质疑表达社会偏好,而且出于与国际贸易无关的原因而建立规则,这种做法经常遭到强烈抵制。此外,这大大削弱了对贸易谈判和贸易谈判者的信心,特别是在欧洲。贸易谈判基本上被许多批评者视为因为受商业势利的影响而试图出卖国家的管理权。如果投资者进一步得到起诉政府、要求其对政策环境变化做出赔偿的广泛权利,(这种环境变化可能使它们在声名狼藉的投资者-东道国争端解决机制(ISDS)系统中的私人裁决平行空间中的底线受到影响,)那么这种怀疑会进一步加强。

此外,一旦批评者们试图确定一个正在(秘密)谈判的新多边服务贸易协定(TISA)的内容,批评者的担忧实际上也不会减轻。从这方面看将国家坚定地置于放松服务领域管制和自由化的单行道上的新的法律文件即将变成具有约束力的法律条款。这既适用于国民待遇和市场准入的阻止新限制措施的冻结条款和棘轮条款(第一种条款锁定现有的自由化水平,第二种自动锁定在任何进一步放松管制的状态),也适用负面清单的使用(列出或放弃),它将取代服务贸易总协定通用的正面清单。[10] 

逆全球化:新常态?

2008年以来,我们不仅看到了民意中的反全球化浪潮,而且世界经济也进入了反全球化的阶段。金融危机以来,全球贸易增长基本上减少了一半——从每年百分之六点多减少到3%左右。更重要的是,全球贸易增长持续滞后于全球GDP增长。换句话说,增长的贸易强度正在下降,因此,全球经济正变得越来越不全球化了。对于大多数专家来说,这只是一种失常, 想要将贸易增长带回正轨并不需要特别措施。但是,总的来说,这种情况只能部分地归咎于保护主义措施,例如G20国家的贸易限制措施确实不断增多。截至2016年5月中旬,G20国家的贸易限制措施一共有1196项(而2010年10月中旬的限制措施一共有324项,与去年相比限制措施增加了10%)[11]。此外,鉴于全球政治动态,保护主义的持续反弹——这将进一步加速逆全球化——当然不能被忽略。

然而,其他力量——可能是更重要的力量——似乎也在这里发挥作用,这些力量包括消费模式转向非贸易服务、自动化或技术驱动的“回岸”、一些更接近消费市场的在岸生产、或商品价格的急剧下降。目前还不清楚这些是否只是临时现象,正如人们普遍认为的——或者至少是大部分专家希望的——或者正如一些人所说的那样,这些是否是新常态的预兆,在新常态中,贸易和全球/区域价值链能发挥的作用将比在前几十年中的作用更小。有迹象表明,工资成本差异的重要性在未来可能会下降,而工资成本是全球价值链贸易的主要驱动因素。一方面,这可能是新兴经济体和发达经济体单位劳动成本日益趋同的结果,因为前者的工资在上升。另一方面,与其他成本——例如运输成本,一旦二氧化碳排放正确定价,它将内化于航空或海运成本中——相比,单位劳动成本的重要性相对下降,这促使了工资差异重要性下降。

反思时刻

虽然我们可能已经进入了一个市场驱动的逐渐逆全球化的阶段,但是任何政治驱动的进一步恢复都应该被抵制,这是为了避免掩饰或公开的竞争战的滑坡谬论。这说起来容易做起来难。至少,有必要恢复在贸易、贸易谈判和贸易谈判者方面失去的一些信心。然而,我们为此需要重新考虑贸易政策——也就是我们需要现实、务实、平衡、包容、与其他政策领域相适应并相协调的贸易政策。

第一,现在应该仔细评估进一步贸易自由化在全球经济增长方面或作为应对全球衰退方式时可以有何成就——实际上也不多。当其他因素阻碍全球需求时,我们应避免过分吹嘘它所谓的好处,而且要避免将我们对全球经济复苏的希望全放在它上面。相反,我们应该务实并找出哪些问题急需全球可接受的新贸易规则,并为所有人发掘潜在利益。跨境数字贸易(电子商务)是一个需要共同规则的领域。

第二,贸易政策应该停止推进激进的受商业利益影响的议程,而应该更加权衡各方在贸易谈判期间或定期咨询时提出的利益。贸易政策还必须充分尊重政策空间的需要和政府对公共利益进行管理的权利。表达社会偏好的标准不应该被剥夺。锁定准自动开放的不可逆条款必须被抵制。再以电子商务为例,除了其他事项以外,一个均衡的谈判结果将是确保网络中立性——即互联网用户获得数据的平等权利——而且,和公司存储数据的利益相比,国家隐私法具有优先权,比如允许国家隐私法要求数据被存储在其获取地。

第三,寻求包容性必须首先承认贸易自由化必然产生赢家和输家。不应该像过去那样允许赢家获得所有的好处,失败者必须获得国家和国际上适当的补偿,这是以公平、平等、包容和透明为优先的更广泛的政策方法的一部分。诸如欧洲全球化调整救济基金或美国技术援助局之类的方式必须进行审查、改革和扩展,以使其更加有效。事前的影响评估——包括人权影响评估——和影响监测必须成为任何一体化或自由化项目的一部分。进一步自由化的供给侧和可能的需求侧影响必须相互衡量和加以考虑。

最后同样重要的是,迫切需要贸易和其他政策领域之间加强政策一致性。贸易和贸易的增加本身不应被视为一个目标,而应是作为达成各种目标的手段。首先,贸易政策和贸易协定应与国际劳工组织的体面劳动议程和增加全球供应链中的体面劳动相一致。有的贸易协定具有劳动章节或以其他方式包含有约束力或无约束力的劳工条款,它们是可以更好地协调经济和社会成果的潜在工具,仍然有待充分利用[12]。更广义地说,劳工标准和国际成文的劳工权利——例如结社自由和保护组织的权利(国际劳工组织第87号公约)以及组织权利和集体谈判权利公约(劳工组织第98号公约)——不应被解释为保护主义措施。相反,它们应被视为平衡竞争环境、使全球化更加公平以及因此具有合法性的手段,它们不以任何方式影响收入较低、工资水平相应也较低的穷国合法的比较优势。第二,在这个时刻,贸易应特别支持可持续发展目标的实施和应对气候变化。因此,贸易政策和未来贸易协定必须尽可能与国际商定的政策框架相一致,特别是2030年议程和巴黎协定。总的来说,这意味着贸易政策必须为结构性转型作出贡献,其中包括经济繁荣和社会福利不能以环境破坏、资源利用和二氧化碳排放为代价。举例来说,这实际上可能意味着,优先成功完成多边环境产品协定(EGA)、为逐步淘汰有害环境的渔业补贴找到一个平衡的解决方案,或提出一个尤其针对绿色技术的更均衡的、与贸易相关的,可以促进其快速扩展的知识产权的新制度。

 

作者 Hubert René Schillinger是弗里德里希•艾伯特基金会日内瓦办事处的主任。本文首次发表在艾伯特基金会,是根据作者在2016年7月29日至30日北京G20智库峰会上发表的观点整理完成的。翻译:曹鸿宇、林佳欣,校对:徐海莹。




[1] 南华早报,2016年7月20日,见athttp://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/1992311/trans-pacifi...(最近的访问是2016年8月2日)

[2] Cf. Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani, and Davide Furceri (2016):新自由主义过度炒作?金融和发展,2016年6月,38f;见http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2016/06/ostry.htm(最近的访问是2016年8月2日)

[3] 在此提出的论证主要适用于发达国家。从发展中国家角度来看,其他的论证和议题也需要处理:例如,围绕静态和动态比较优势的争论,全球价值链的作用,指控西方国家控制的贸易投资规则以及相关政策建议 “过河拆桥”或者为什么在贸易自由化之后,许多发展中国家的工人主要从低生产率岗位走向失业( 而且停留于此)而不是像贸易理论预测的一样转向高生产率岗位

[4] Cf. Richard Dobbs, Anu Madgavkar, James Manyika, Jonathan Woetzel, Jacques Bughin, Eric Labaye, and Pranav Kashyap(2016):比父辈更穷?一个关于收入不均等的新观点,麦肯锡全球研究所报告,2016年7月,见http://www.mckinsey.com/global-themes/employment-and-growth/poorer-than-...(最近的访问是2016年8月2日)

[5] 更多关于“为所有人贸易”的信息,见http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/new-trade-strategy/(最近的访问是2016年8月2日)

[6] Cf. Eveline Herfkens(2016):迷失在意大利面碗里?基于超大型区域贸易协定、撒哈拉以南非洲以及WTO视角,Friedrich-Ebert-Stiftung,柏林/日内瓦(最近的访问是2016年8月2日)

[7] 在新的全非自由贸易协定案例中,正在谈判中的“大陆自由贸易协定”(CFTA)将全面的人权影响评估纳入进来。更多信息见Thuo Ghatti (2016):设计大陆自由贸易区(CFTA):一个非洲人权视角的概括研究,由Friedrich-Ebert-Stiftung发布,日内瓦办公室、人权高级专员办公室(OHCHR)以及联合国非洲经济委员会(ECA)联合出品,日内瓦;见http://www.fes-globalization.org/geneva/documents/2016/2016_05_HRIA%20of...(最近的访问是2016年8月2日)

[8] 意思就是,贸易和贸易自由化领域的大多数领导人和专家似乎都是贸易自由化车轮理论的倡导者:正如一辆自行车必须总是向前行进才能避免摔倒,贸易必须不断地自由化以免使之滑回保护主义。

[9] 当世界价格不能惠及国内经济时——例如,国际品牌成功地使其不同产品占据国家碎片化的市场——贸易的预期效益可能无法实现(Kevin Albertson,John Simister和Tony Syme (2015):全球化和价格粘性:骗局或难题?,《现实世界经济评论》,第73期第92页;见:https://www.researchgate.net/publication/284492822_Globalisation_and_Sti...’Con’_or_conundrum (最近的访问是2016年8月2日)

[10] 根据服务贸易总协定,各国列出他们同意开放的所有服务业(正面清单),一个负面清单包含一个国家不想放开的所有服务业。其他所有服务业,包括被遗忘的服务业在内,以及更重要的是在缔结协议时还不存在的服务业,它们自动向私营部门和国际竞争开放。将负面清单比作一个购物清单的话,清单包含你在去超市时不想购买的所有物品。

[11] Cf. WTO (2016),G20贸易措施报告(2015年10月中旬到2016年5月中旬), 4f;见:https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/g20_wto_report_june16_e.pdf (最近的访问是2016年8月2日)

[12] FES亚洲办事处刚启动了一个项目,试图援助工会和其他利益相关者利用现有的特惠贸易协定(GSP,GSP+)和新贸易协定中的劳工章节作为推动工资公平、劳动安全、社会保护等的工具。见:http://www2.fes-asia.org/fes-asia-links-trade-sharedprosperity-global-su... (最近的访问是2016年8月2日)

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