农产品贸易的新规则?

11 十二月 2015

当WTO成员们正在为内罗毕部长会议作准备时,农产品贸易问题再次成为谈判人员的焦点。农产品贸易的规则在过去二十年基本上原封不动,一些国家希望加快进程,建立“公平和市场导向的农产品贸易体制”,这个目标是1994年乌拉圭回合结束时成员们所同意的。与此同时,变动的市场和政策使得谈判人员的任务更为复杂。

 

很多政府也强烈的认同2001年多哈部长会议宣言中农业谈判的授权,即:在市场准入领域取得“实质性改进”,“显著的削减”贸易扭曲性国内支持政策,“削减并最终取消所有形式的出口补贴”。但是,成员们对于如何处理授权的另一个重要部分存在分歧,即:在谈判的所有领域,如何确保发展中国家特殊和有差别待遇作为谈判的“一个组成部分”。

 

在2008年,贸易部长们曾经非常接近达成一个协定草案文本,该草案为各国贸易扭曲性农业补贴设立了新的上限,确立了各国扩展农产品市场准入的规则,以及在消除出口补贴和类似措施方面的纪律。但是,由于主要发达国家和发展中国家之间的分歧,这个草案未能变为现实。

 

巴厘的鼓舞

 

经过多年的分歧,包括2011年部长会议宣言是成多哈回合陷入“僵局”,在2013年的巴厘岛部长会议上,WTO成员们取得了一些小的进展。围绕着贸易便利化协定谈判的势头,意味着一些农产品问题也可能纳入一个小的一揽子成果,最终部长们做到了。WTO成员也同意工作以达成一个“明确界定的工作方案”以解决多哈回合的遗留问题。

 

巴厘会议之后,一些成员提出了很多提案以图重振多哈回合,并适应全球粮食和农产品的新情况。成员们提出新的市场准入谈判方法,比如要求与回应 ,以及 国内支持政策,在今年7月底的截止期前都没有在“核心的”农业贸易议题上达成共识。今年9月,WTO总干事阿泽维多对成员们说,农业出口竞争似乎比其他农产品议题更容易产生成果,一揽子成果还可以包括发展和最不发达国家议题,以及在加强透明度方面的进展。尽管如此,一些谈判团体仍然提交了议案,试图解决更广泛的贸易关注,包括提议新的国内支持政策和市场准入的纪律。

 

农产品出口竞争

 

在十年前的香港部长会议上,WTO成员们同意在2013年以前取消农业出口补贴,而且应当就具有同等效果的出口措施设置纪律。当时出口补贴的主要使用者是欧盟,欧盟要求美国的类似措施(比如出口信贷)也应当涵盖在其中,还应包括澳大利亚和新西兰等国的国有出口企业。关于粮食援助的WTO谈判也允许成员们有效的回应紧急事件,但需要确保在非紧急形势下的粮食援助不应当构成伪装了的出口补贴。

 

今年11月,巴西和欧盟联合阿根廷、新西兰、巴拉圭、秘鲁和乌拉圭提出了一个 议案,涵盖了所有的“出口竞争”议题,该议案的内容以2008年的多哈文本草案为基础。该议案将取消出口补贴的截止日期延长了五年,也就是说,发达国家必须在2018年前取消出口补贴,而发展中国家必须在2021年前取消绝大多数类型的出口补贴。后来提出的修订版的议案还包括了摩尔多瓦和黑山共和国作为共同提案方。

 

但是,有一个条款允许发展中国家的营销和运输方面补贴可以延续到2026年,对此,澳大利亚提出反对,认为那将允许印度对糖产品的补贴合法化。突尼斯也提出了一个单独的议案,要求对粮食净进口发展中国家的出口国,应当取消结束出口补贴的截止日期。最不发达国家提出了另一份议案,建议发达国家在三年内取消所有的出口补贴,发展中国家的期限是六年。WTO农业谈判主席曾经在2008年版本的截止日期上增加了7年。

 

澳大利亚和智利也提议,所有WTO成员应当自2016年1月起,确保出口至最不发达国家和弱小经济体的农产品不应获得政府的出口补贴。这两个农产品出口国也会同哥伦比亚和乌克兰共同提议,在成员们同意的实施期限内,对出口补贴的使用进行限制,比如:对某种特别产品的主要出口国增加更严格的纪律,根据成员国通报WTO的历史水平设立补贴标准线。

 

美国对各项提议中关于出口信贷纪律表示担忧,对此,巴西和欧盟提出了一个条文,允许WTO成员提供长达9个月的出口融资,而不是2008年文本约定的6个月,条件是对贷款接收方收取的费用符合经合组织设立的最低的利率水平。美国早先已经接受了类似的安排,该安排出现在美国与巴西的棉花补贴案争端解决的结果中。

 

巴西和欧盟的这份提案也允许在紧急和非紧急形势下“货币化”一个约定比例的粮食援助,货币化是指出售粮食的资金作为捐款。与之相反,美国提出的粮食援助提案则建议不要严格的限制援助国销售援助的粮食。非洲国家集团提出一个议案,呼吁在2008文本基础上增加新的纪律。菲律宾呼吁保留2008年文本这几个领域的内容,而另一些成员则建议作出修改。

 

美国也就国有农产品出口企业提出议案,该议案允许最不发达国家保留这些实体,但是要求发达国家和发展中国家在一个截止日期前取消这些企业。和欧盟-巴西的提案一样,美国的建议也指出,如果出口额少于特定基期的世界贸易的0.25%,那么这些国有贸易企业可以例外。但是智利的一个议案则反对这个条款,该国官员说,这个例外将允许新西兰的一个国有出口企业维持该国猕猴桃出口的垄断权。

 

特殊保障机制

 

中国、印度、印度尼西亚和其他较小国家组成的33国集团呼吁内罗毕部长会议采纳一个决议,支持他们提出的新的“特殊保障机制”,该机制将允许他们在出现进口激增和价格下行压力时零时性的提高关税。

 

这个机制的支持者们认为,绝大多数的发展中国家难以利用乌拉圭回合结束时达成的一个单独的机制,该机制将各种边境措施转化成关税。

 

但是,很多农业出口国指出,应当在一个关于削减关税和其他市场壁垒问题的更广范围的协定中谈判这个新的机制。发展中国家中的巴西、巴基斯坦和巴拉圭,以及发达国家中的澳大利亚、欧盟和美国都持这个立场。

 

关于应当允许发展中国家多大程度上使用这个保障机制来征收超过WTO关税上限的争议,是导致 2008年谈判崩溃的一个重要因素。33国集团最新的提案建议成员们谈判这种可能性的条件。

 

公共粮食储备

 

33国集团也认为,内罗毕部长会议应当就公共粮食储备问题形成一个“永久性的解决方案”,发展中国家说他们难以在现有的WTO农业补贴规则下运行其公共粮食储备项目。

 

巴厘部长会议达成一个决议,只要发展中国家提供他们所运行项目更多的信息,其他的成员暂时不在WTO争端解决程序提出起诉。WTO总理事会一年前决定,这个和平条款可以一直适用,直到找到一个永久性方案,而当时为确定永久方案设立的截止期是2015年年底。

 

目前,当发展中国家运行这些机制时,政府以政府设立的价格购买粮食,WTO现有的规则要求把这些采购资金也算入贸易扭曲国内支持的总的上限。虽然现有的规则对政府以市场价格采购粮食放入储备这一点没有限制,对给予穷人的国内粮食援助的数量也没有限制,但是33国集团认为,价格上涨已经导致他们没有能力按照现有的规则以 行政价格采购粮食。

 

33国集团的新提案建议,在该项目下的采购数量不应当纳入到发展中国家贸易扭曲国内支持的上限范围。但是农业出口国仍然担心,如果这样做的话,将允许这些国家扭曲全球粮食和农产品市场。澳大利亚、巴拉圭和加拿大的提案呼吁,成员国以巴厘部长会议决议为基础,谈判达成一个永久性方案。同时,最不发达国家也提出一个提案,呼吁他们在公共储备项目下,以行政价格进行的农产品采购也应当获得例外,不计入WTO贸易扭曲性支持的上限。

 

棉花

 

自从十年前香港部长会议同意要“有雄心的、快速的和有针对性的”解决棉花问题,WTO的相关谈判进展迟缓,这个谈判是非洲国家的关注焦点之一。而且,在过去十年,美国和中国等主要国家的政策发生了很大的变化,巴西也在WTO争端解决机制中在法律上挑战了美国的棉花补贴政策。

 

西非棉花四国(C4)——贝宁、布基纳法索、乍得和马里——提交了一个决议草案,试图在现有谈判结果的基础上,提议就市场准入、国内支持、出口竞争和补充性的发展援助行动做出贸易承诺。

 

该提案呼吁发达国家从2016年1月1日起向最不发达国家的棉花出口提供零关税零配额的优惠待遇。有能力的发展中国家也应当做出同样的承诺。

 

发达国家应当分三批削减对棉花最具有贸易扭曲性的“黄箱”国内补贴,并在2018年初始完全取消黄箱支持。应当从2016年1月1日起把这类国内支持降低一半。属于WTO蓝箱的、发达国家采取的生产限制性支付也应当在同期予以减少。

 

西非四国说,发展中国家应当从2017年1月开始连续削减棉花补贴,并在2021年年底前取消棉花领域的黄箱和蓝箱支付。

 

该决议草案确认,发达国家应当禁止使用棉花出口补贴,而发展中国家在符合条件的情况可以在2018年1月以前使用棉花出口补贴。其他的有关棉花的出口竞争纪律比如出口信贷,也应当从2016年1月其适用于发达国家,从2018年起适用于发展中国家。

 

美国把棉花领域的进展和整个农业谈判联系起来,致使大的发展中国家,如中国将在该议题上承担新的义务。

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