内罗毕部长大会前夕,关于渔业、贸易救济措施的“规则”成果尚未落地

11 十二月 2015

2015年是WTO“规则谈判”活动复兴的一年,世贸组织的许多成员恢复了关于如何促进反倾销关税、补贴和反补贴措施、渔业措施和区域贸易协定(RTAs)有关的规则的辩论。现在距离肯尼亚内罗毕第10届部长大会开始还有几天,是否这些讨论能够被转化为具体的成果(以及产生什么价值)仍然具有相当的不确定性。

 

作为2001年启动的多哈回合的一部分,WTO成员们一直以来都在尝试对有关以上各领域的规则的清晰性和改进进行谈判,因为反倾销和反补贴措施越来越多的使用,以及全球渔业储量和区域自贸协定快速扩张都带来了新的挑战。

 

贸易领域中的行话“倾销”指的是这样一种情形,即一种产品在海外的售价低于本国的售价,或者低于生产成本。关贸总协定第六条以及相关的反倾销协定,允许一个WTO成员如果证明存在倾销并且倾销伤害了国内的产业利益的话,那么该成员可以对另一个成员的产品征收反倾销税。这些规则为调查、决定和实施反倾销关税制定了基本的指南。但是,在国内层面实施反倾销仍然是一个复杂的过程。

 

同时,“反补贴”指的是如果另一个成员的补贴进口伤害了本国的生产者,那么WTO成员可以实施反补贴关税,反补贴的措施由补贴和反补贴措施协定(SCM)来指导。这个协定还包含了通报要求,以及实施反补贴关税调查的规则。

 

关于渔业补贴,在2001年多哈授权的基础之上,在2005年香港部长大会上,WTO成员们一致通过了禁止会导致产能过剩和过度捕鱼的某些渔业补贴,并考虑对发展中国家和最不发达成员采取适当的特殊和差别待遇(S&DT)。

 

关于自贸协定,尽管他们与WTO体系并存,但是在过去20年中这类协定的数量增加,复杂程度和商业范围也已增加,导致一些专家和WTO成员质疑这些自贸协定在多个领域对第三方可能产生的影响,以及对多边贸易体系整体的影响。

 

重续的兴趣

 

多年以来,伴随着多哈回合整个局势的起起伏伏,规则谈判也是时好时坏。反倾销和渔业补贴谈判一直以来是最为积极的,2005年和2011年之间取得了一些重大的技术性进展,但是自那以后,进展有限。

 

今年,规则谈判的活动有一个相对的复苏,WTO成员们都在努力为整体的多哈回合制定一个“后巴厘”工作方案,很可能包括规则。最初给工作方案设立的截止期是2015年7月。

  

3月底公布了非洲、加勒比和太平洋国家(ACP)集团的一个提案,指出一个潜在的WTO工作方案应当包括解决造成产能过剩和过度捕鱼的那些渔业补贴。该文件显示,更多WTO成员对解决这个特殊议题的兴趣有所增加。

 

但是,该文件的一个特别显著的特点是,建议WTO第10届部长大会达成关于总量限制的协定,逐步取消提供给那些严重影响脆弱的海洋生态系统的渔业船只的补贴;逐步取消给那些从事非法、未经上报和未经规范(IUU)的捕鱼作业的船只的补贴;以及消灭那些明确会造成过度捕鱼的行为。

 

6月份,一个6国集团的公报还提出了将有效规范渔业补贴写进后巴厘工作方案和内罗毕成果的建议,随后在7月份新西兰提交了一份技术性文件。

 

尽管随后提交了其他几份关于渔业和其他规则议题的提案,但是规则谈判本身进展缓慢,因为一些阵营的国家抵制这个领域的谈判,他们想先看看工作方案如何解决多哈回合的核心领域(农业、非农业市场准入和服务贸易)。那些领域中的分歧最终导致7月份的截止期没能按时提交工作方案。

 

在这个背景下,各方代表9月份重新开始回到了可能的内罗毕成果的工作上,许多成员散发了与规则有关的提案。

 

9月份以来关于规则的讨论,根据共同涉及的内容,大致可分为三组。这包括,那些要求对有害渔业补贴做出某种形式的禁止的意见;那些推动在渔业补贴上或者在广义的4项规则领域内更多透明度的意见;以及支持改进透明度和与反倾销规则有关的程序的支持意见。

 

一连串关于渔业的行动

 

2015年12月3日,ACP集团和秘鲁发布了一份非文件文本,整合了他们提交给内罗毕部长大会渔业补贴决议的方案。

 

桥周报已经获得了一份该草案决议的复印件,该文件建议,WTO成员们同意在内罗毕部长大会后一年内,禁止对那些从事非法、未经上报、未经规范的捕鱼船只的补贴,禁止那些会消极影响到渔业资源的补贴,以及对那些占有超过全球野生渔业特定比例的WTO成员,做出在《补贴和反补贴协定》第25条规定以外的新增通报要求。

 

这一条规定包含的要求涉及向有关的WTO委员会通报该国采取的“特定”补贴。

 

更广泛的谈判应当在这两项禁令之外继续进行,考虑到特殊和差别待遇对发展中国家的重要性。该提案还补充说,成员们应当避免对影响渔业资源可持续性和损害发展中国家发展、生计或者食品安全的渔船提供用于能力建设的补贴,同时,谈判应继续在WTO中进行。

 

这份非文件文本以11月18日ACP集团散发的关于渔业补贴规则中发展和粮食安全议题的草案决议为基础。该文本还综合了10月12日来自秘鲁散发的一份方案,侧重于禁止对影响过度捕捞鱼群资源的捕鱼行为和那些涉及非法、未经上报和未经规范捕鱼船只提供补贴(其中没有提出明确期限),以及提供有关渔业的额外信息,比如船只建造和燃料补贴。

 

作为这些谈判的一部分,成员们在通过决议后一年以内,将禁止对任何涉及非法、未经上报和未经规范的捕鱼行为的船只提供补贴,也禁止对任何从事消极影响资源匮乏的鱼群储备的作业船只提供补贴。

 

ACP集团提出的决议草案还包含,针对那些占有超过特定全球野生渔业捕猎一定比例的成员,采取超出《补贴和反补贴协定》中第25条规定的额外通报要求。该方案还说,成员们应当在WTO中继续谈判的同时,避免给那些损害发展、生计和食品安全的渔船提供用于能力建设的补贴。

 

11月初,ACP集团提交了一份关于修改《补贴和反补贴协定》的单独方案,包括禁止对非法、未经上报和未经规范捕鱼以及那些消极影响资源已经明显匮乏的鱼类存量的捕鱼行为提供补贴,并要求对渔业、任何取消补贴的过渡期安排进行额外的通报。

 

但是,该文件遭到了一些其他成员的抵制,他们认为,现阶段马上要举行内罗毕大会,没有足够的时间谈判对WTO文本进行修改的事情。

 

想要在内罗毕部长大会后确保在一定时间内禁止某些特定有害的渔业补贴的工作也遭遇阻碍。比如,印度和南非表示,禁止补贴和额外的透明度措施不会构成足够的发展成果,只会增加额外通报任务的负担。

 

其他成员也质疑,如何能够实施所计划的补贴禁止,因为没有一个政府对非法行为有预算,这就使得监督那些非法、未经上报和未经规范捕鱼(IUU)补贴禁令的实施十分有挑战性。

 

一些成员还称,ACP集团在形容禁止过度捕鱼时所使用的“明显过度捕捞”一词与科学评估中所使用的术语不一致,因此会有削弱最终禁令的风险。

 

只讨论透明度

 

同时,有几个成员表示倾向于在内罗毕会上只讨论关于渔业补贴的通报方案,此举被一些支持禁令的人所指责。根据WTO, 在2013年,有43%的成员没能做出任何通报。

 

11月2日,澳大利亚提出了一个最大努力承诺的提案,建议承诺在《补贴和反补贴协定》第25条要求之外对渔业补贴进行信息通报。如出一辙的是,欧盟在10月20日也提出了一个关于在4项规则谈判领域中提高透明度的技术性文件,以7月初的一个方案为基础,包含并汲取了其他成员的一些思路,就渔业领域提出多个方案,以改进现有的WTO补贴通报机制。

 

欧盟还将改进总的补贴通报和数据,做法是,让那些提交反补贴关税行动报告的成员首先检查一次,看是否有争议的补贴措施已经被通报,如果没有,将“补充性”信息进行通报。该方案还建议讨论如何提高与成员反倾销做法有关的透明度,以及根据两位谈判主席2011年有关谈判进展的文本,对区域自贸协定进行讨论。

 

内罗毕会议之后

 

以上所提交的许多方案中,目的是确保在内罗毕部长宣言“第二部分”中有一个操作性决议。但是,一些成员还在推动宣言中第三部分包含关于渔业补贴的文字,这一部分是有关多边贸易谈判的未来工作,尽管这个领域的讨论必然会与被考虑的第二部分潜在成果相关联。

 

在这方面,新西兰在11月11日提交了一个文本,承认WTO在解决渔业补贴问题上的中心作用,承诺成员们要澄清和改进这个领域的规则。在中期,新西兰的文本再次重申了2012年里约热内卢联合国可持续发展大会所做的承诺,避免引进、扩展或者加强那些会造成过剩产能和过度捕鱼的补贴。

 

全球渔业的背景

 

尽管得到环境团体广泛的强烈支持,关于应对有害渔业补贴的谈判一直以来在世贸组织中都是十分挑战的,因为要确定什么形式的补贴造成了过剩产能和过度捕鱼是很困难的,如何设计特殊和差别待遇的灵活性、以在发展优先项与渔业行为长期可持续性之间取得平衡,也是十分困难的。

 

联合国粮农组织最新的统计显示,29%的商业上重要的海洋渔业储备都被过度开采,而有大约61%的渔业储备是完全开采,没有扩张的余地。鱼类给大约30亿人提供了约20%的动物蛋白供应,许多都是在发展中国家,消费需求的增加会增加对未来渔业资源的压力。

 

2007年,规则谈判小组的主席发布了一份文本,综合了各种讨论过的各种关于渔业补贴的思路,提出了一个规则和例外体系,包含一些禁令、对优惠补贴的一些总体例外、以及不受补贴禁令约束的特殊和差别待遇条款。这份文本中的一些主张,比如禁止对非法、未经上报的和未经规范的捕鱼以及过度开采的渔业储备给予补贴,这些内容已经在今年的方案中得到重现。

 

2011年谈判主席提出的关于谈判形式的报告给出的信号是,在诸如燃料补贴等问题上存在强烈的分歧。在禁止向非法、未经上报和未经规范的渔业和过度捕鱼行为提供补贴的问题上出现了一些共识,但是关于如何在实际中操作等技术性问题还存在分歧,这个问题在今年的谈判中再次出现.

 

尽管在2011年到2015年初进行的WTO渔业补贴谈判中出现了裂缝,但是这个议题在其他地方得到了重视。在联合国新通过的2030年可持续发展议程中确定的可持续发展目标中,第14.6个目标就提出了在Rio+20集团承诺中出现过的主张,设定目标取消对非法、未经上报和未经规范的渔业的补贴,并禁止那些导致产能过剩和过分捕鱼的行为,到2020年对这些补贴实行维持现状。

 

7月份在埃塞俄比亚的阿迪斯阿巴巴举行的联合国发展融资大会成果文件,对这个目标进行了回应,包含了对支持监控、控制和监管渔船的承诺。但是,这两个程序都没有规定有法律约束力的义务,都是成员国自己的责任来确保实施和监管。

 

最近,12经济体新谈判达成了一份跨太平洋伙伴关系贸易协定(TPP),同意在协定生效后3年内,各国实施对过度开采的渔业储备的补贴禁令,储备的状态由各国政府、区域渔业管理组织、或者“最具有科学证据能力的”机构来决定,同时还禁止对涉及非法、未经上报和未经规范的捕鱼船只的补贴。越南的执行时间被延长两年,以评估其渔业储备和批准进攻性的支持项目。

 

据报道,可持续发展目标和TPP的发展在最近的内罗毕相关讨论中得到了提及,一些成员认为,这些信号都表明了WTO成员应在这个领域确保达成某种协定的重要性。

 

根据一些专家的意见,WTO仍然是解决渔业补贴问题的最优化的论坛,因为它的体制存在的优势, 比如监控《补贴和反补贴协定》中存在的补贴规则,拥有争端解决机制以及广泛的成员范围。

 

澄清贸易救济措施的规则

 

一些成员在规则上提出的第三种方案侧重于反倾销和更广泛的补贴通报改进工作上。

 

12月2日,俄罗斯散发了一份部长决议草案,提到WTO反倾销操作和补贴与反补贴措施委员会有责任澄清《反倾销协定》和《补贴和反补贴协定》中关于透明度的程序清单如何能得到实施,并且在内罗毕部长大会后一年内向总理事会提交一份报告。草案中强调的领域包括一份对各成员的反倾销和反补贴关税政策和做法的回顾,提出供考虑的根本性要点,以及其他内容。

 

这个草案之前,在11月12日,俄罗斯曾经散发国一份草案部长决议,对WTO反倾销实践委员会和补贴与反补贴措施委员会提出指导,要求他们吸收在反倾销和发补贴调查中提交的保密信息中的非保密小结部分的某些要求,提交给总理事会在12个月内批准通过。

 

在过渡期,成员们在可能的范围内,同意通过一套指南,为此类程序提供保密信息和非保密信息总结。

 

10月22日,日本紧跟着其他11个WTO成员早先联合递交的文件之后也发布了自己的公报,题目是“反倾销之友”,重点在于鼓励透明度和反倾销调查程序中的适当程序,这也表明了在规则谈判主席2011年“反倾销文本”中这个主题上的明显共识。

 

日本的文件提出了关于《反倾销协定》规则的各种改革方案,尤其包含半年度报告等措施;反倾销政策审议机制、披露和公共通知、问责制、刊发法律文件、获取非保密信息、以及计算方法。

 

然而,这些各种形式的反倾销方案面临来自其他一些WTO成员的反对,因为各方质疑一些最初方案中的清晰程度,还有另一些成员担心,在快开内罗毕大会的时候修改WTO文本没有可行性。

 

这些成员已经反复说明,在反倾销程序中的新增透明度做法,雄心水平太高,对于发展中国家和最不发达国家而言负担太大。

 

一些行业表示警告,近几年贸易补救措施使用泛滥会威胁到一些部门的扩张或者投资,这个趋势也引起了WTO的审查。根据世贸组织的一份报告,2014年启动了大约208个反倾销措施,而2009年只有160件。一些专家认为,反倾销措施的增加是一种“黑暗的保护主义”形式,另一些专家则认为,这些措施对于创造贸易公平竞争环境和确保公平竞争是至关重要的。

 

对于支持在内罗毕进行反倾销规则改革的人来说,透明度和反倾销程序中的适当程序很重要,能够更好地理解成员们各自调查程序,以充分地捍卫受损的利益。支持者还认为,透明度和适当程序能帮助这种调查,促使当局作出公平、公正和不偏不倚的决定,最终经得起世贸组织仲裁员们的挑战。

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