《桥》特别报道#2 | 随着即将上任的特朗普政府浮现的问题,联合国气候谈判人员加紧推进谈判

15 十一月 2016

正在摩洛哥马拉克什召开联合国气候变化框架公约(UNFCCC)机构年会的谈判人员们已经在第一周的谈判中取得了稳步进展,为那些参加各种高级别会议马上到来的政府领导人和部长们做准备。 

但是,唐纳德特朗普赢得美国大选的消息却为应对气候变暖这一全球性挑战的大前景蒙上了不确定的阴影,同时也促使许多国家和美国的非政府/次政府机构坚定了他们不论美国政治发生什么事件、都会加紧推动气候行动的决心。 

自从11月7日谈判开始以来,批准巴黎气候变化协定的缔约国数量已经增加到了109个,覆盖了全球温室气体排放的77%,包括一些主要的排放国家,比如澳大利亚和日本。

在回答记者关于如果特朗普兑现他的竞选承诺而退出巴黎协定澳大利亚是否会跟随特朗普的领导这一问题时,澳大利亚总理特布尔回应说,任何国家要撤出联合国的巴黎协定都需要4年时间,同时也再次重申了澳大利亚对协定的坚定承诺。 

表示,“当澳大利亚对一项全球协定做出了承诺,我们就会履行承诺,这是我们正在做的事情。”

特朗普早前曾在竞选过程中表示要“取消”美国对巴黎协定的参与。他的过渡政府网站上目前并没有提到这项承诺,尽管据报道,他已经多次请竞争力企业研究所的Myron Ebell来领导美国环保局的转型。Ebell是长期以来主要的一位质疑全球变暖严重性的人士,也是奥巴马气候行动工作的批评者。 

特朗普的过渡政府网站确认了许多竞选期间作出的废除奥巴马国内气候行动的承诺,包括清洁电力计划,称这些行动会极大提高电力成本且“对地球气候没有任何可测算的影响”。但是,网站称,特朗普是支持可再生能源的,也支持石油等资源,以实现美国完全的能源独立。

有几个问题在网站上没有得到回答,比如他将如何应对《环境产品协定》,有17个WTO的成员正在谈判这项计划中的削减关税协定,包括美国。计划在特朗普上任之前的12月3-4日将召开一次部长级会议来结束谈判。相关消息称,美国大选结束几天后在布鲁塞尔召开的欧盟贸易部长会议确定,他们期待《环境产品协定》在年底前会取得进展。不过,要解决某些成员的顾虑,还需要做相当的政治工作。

在马拉克什开会的官员们已经反驳了即将上台的特朗普政府会使正在进行的缔约国大会谈判面临风险这一说法。消息确认,尽管美国大选结果可能已经影响到谈判人员的心态,但是并没有阻碍取得进展。 

摩洛哥的外交与合作部长、也是今年气候大会的主席Salaheddine Mezouar在周六的新闻发布会上说,“特朗普当选不是第22届缔约国大会取得成功的威胁。我们必须信任美国人民,他们是强烈承诺并有决心抗击全球变暖的。” 

根据世界气象组织在缔约国大会期间散发的相关报道,2011-2015这几年是有史以来最暖和的几年。该组织还审议了几个案例,证明在东南亚和美国等各种地方,人为导致的气候变化是极端天气事件的因素之一,导致成千上万人的死亡以及价值数十亿美元的经济损失。 

研究制定巴黎协定规则手册

随着巴黎协定的生效,巴黎协定特别工作组的谈判人员们本周为准备即将到来的巴黎协定治理机构会议举行了常规性、有建设性的讨论,巴黎协定的缔约国大会将履行治理机构这一职责。 

讨论涉及的议题包括对各国自定气候行动方案的指导方针;气候适应情况交流;行动和支持的透明度框架;关于集体进展的未来全球情况盘点;以及设立委员会以促进实施和合规。据报道,还涉及的问题有,现有的支持发展中国家的气候适应基金是否也应当为巴黎协定服务。

特别工作组的联合主席强调了迄今为止取得的进展和成功的技术性工作。特别工作组计划在周一召开闭幕式全体会议,尽管也有一些人表达了继续进行非正式谈判的兴趣。到截稿时止尚未就继续谈判的方案取得共识。

气候融资:需要更大的投资

根据UNFCCC融资常委会的双年度报告,尽管仍然低于所需必要的水平,来自公私部门的气候资金流已经显示出一些有希望的进展。

UNFCCC执行秘书长Patricia Espinosa在上周报告发布时表示,“没有所需的资金流,巴黎协定和可持续发展目标都将继续停留在承诺层面而不会转化为现实。”

报告显示,在2013-2014年间,全球的气候资金流为平均每年7140亿美元。尽管情况有所改善,但是报告指出,这些只是总体投资的一小部分——更多的融资投向了“高碳”能源。报告还强调了由于资金来源的范围之广,在获得和分析相关数据中存在的困难;各种“气候资金”的不同定义;以及汇报和跟踪资金流中存在的相关限制。

此外,根据委员会的这份文件,减排相关的资金力度极大地超过了用于适应气候引发的损害所需的支持。报告期望在下周举行关于气候融资的高级别部长级对话——包括关于气候适应的相关援助。谈判人员们也在本周举行了研讨会和非正式会议用于帮助澄清改进气候融资相关计算体系的方法,以及如何使得数据收集更加可预期和有可用性。

气候回应措施:连接贸易和可持续发展 

关于“气候回应措施”的讨论一直贯穿了本周的会议(不管是UNFCCC的改进论坛还是巴黎协定的未来论坛),这个问题指的是由其他国家采取的气候措施会给第三国带来的社会和经济上的影响。 

改进论坛在两个工作计划的层面考虑了10月份研讨会上形成的一份报告:经济多样化和转型;以及劳动力的正当转型和创造体面工作和平等就业。该报告以及G77和中国集团国家本周提交的优先议题意见书,都明确地提到了贸易。气候回应措施议题的谈判一直以来都承认气候行动可以关涉贸易政策和影响贸易流。文件显示了超出贸易考量的进步,强调贸易在气候行动中的积极作用和与经济多样化的相关性。

并非所有的缔约国都支持引入贸易议题和在现阶段确定整体上的优先领域。妥协的结果是,草案结论同意,明年5月份特别技术专家组将召开会议,推进在“可持续发展”的背景下论坛工作计划中的技术行动。消息称,在这个背景下确定工作将为未来贸易相关的讨论打开多条通道,尽管这个问题还有争议,据报道一些缔约国仍然反对引入贸易议题。 

各缔约国还考虑了多份意见书并就未来论坛的模式、工作计划和功能交换了意见。他们现已达成关于草案结论的共识,请求附属机构的主席们准备一份“反思文件”以帮助明年5月份的进一步讨论。两组草案结论都已经提交给周一的附属机构闭幕大会上批准通过。

合作的气候行动 

关于根据巴黎协定第6条在实施缔约国的国家自定减排贡献方案(NDCs)中使用自愿“合作方式”的谈判是许多参会者议程上的重要事项,因为这种合作有极大潜力可以减少减排成本和解决由不同减排行动产生的竞争以及碳泄漏顾虑。

代表们希望达成关于第6条子项目的共识,包括“国际可转移减排成果(ITMOs)”(巴黎协定第6.2条);建立促进减排和可持续发展的机制(第6.4条);以及非市场途径的框架(第6.8条)。

国际可转移减排成果(ITMOs)的谈判考虑了许多事项,其中包括条款中对“可持续发展”和“环境整体性”的要求以及巴黎缔约方大会(CMA)提供的指导方针的范围。各缔约方还开始就第6.2条和6.4条中机制之间的关系进行思考,以及更广泛地计算巴黎协定中的国家自定贡献方案。

有关机制的谈判中考虑的因素包括额外性、治理、如何实现“整体减排”、国家自定贡献方案的普遍性对实施集中制体制的影响,以及如何使用从京都议定书的清洁发展机制(CDM)和联合实施(JI)等基于市场的机制中得到的经验。

最后,缔约国们讨论了是否治理、量化、计算机制和国际合作属于非市场途径。尽管许多缔约国提出量化方式很有用,但是它是否是最根本性的和必要的这一点尚未达成共识。

尽管本周中进行了有建设性的参与和讨论,在所有三个子项目上都仍然存在意见分歧,表明仍需要政治和技术性工作以促使巴黎协定的合作条款得到具体实施。在讨论如何推进进一步工作的时候,几个缔约国提出允许提交意见书并让UNFCCC秘书处准备一份综合报告和一次研讨会。虽然有意见强烈支持提交重点明确的意见书,但是缔约国并没有就报告达成共识。

在周一提交给科技咨询机构(SBSTA)闭幕大会供采纳通过的草案结论,邀请各缔约国在2017年5月17日之前就这些子项目提交意见书,并请求秘书处在明年5月份根据意见书组织一次缔约国之间的圆桌讨论。

下一步

本周抵达的政府领导人和部长们将参加一次高级别会议和首次巴黎协定缔约方大会(CMA),大会于周二正式开始。鉴于第一次缔约方大会上要研究制定的巴黎协定规则手册内容繁多,UNFCCC缔约国大会的主席已经非正式地咨询了许多代表的意见,看是否需要在2017年或者2018年再次召开巴黎协定缔约方大会。 

那些赞成在2017年再次召开缔约方大会的代表强调保持谈判势头的重要性,评估进展以及对准备好的事项作出决议的价值。其他人则认为,缔约方大会应当延迟到2018年举行,好使所有的决议能够一起被采纳通过,也给谈判足够多的时间,给那些还没有批准协定的国家尽力赶上步伐的机会。 

ICTSD报道;纽约时报,2016年11月10日,“唐纳德特朗普可能会将气候变化的事业推向‘危险地带’”;地球谈判公报,2016年11月7-11日,“马拉克什气候变化大会”。

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