《桥》特别报道#1 | 随着巴黎协定生效,重点转向执行

8 十一月 2016

联合国气候变化框架公约(UNFCCC)年会周一在摩洛哥的马拉克什召开,来自将近200个国家的代表将重点推进巴黎协定(PA)的执行。这项里程碑似的协定已于2016年11月4日周五生效。

到截稿时止,97个缔约国已经批准了协定,代表着全球排放量的69%。根据协定的框架,所有的国家已经制定了各自的国家行动方案,也称为“国家自定贡献计划”(NDCs),将从2020年开始实施,并有望随着时间推移进行升级。巴黎协定还涵盖了一些专门安排,针对排放量计算、融资机制和审议机制等内容。但是,很多核心的细节还有待解决。

UNFCCC执行秘书长Patricia Espinosa和摩洛哥外交合作部长、本年气候大会主席Salaheddine Mezouar表示,“这是一个庆祝的时刻,也是我们以清醒评估的态度展望未来并对前面的任务进行审议的时刻。” 

今年的UNFCCC第22届缔约国大会召开之前,国际合作在应对气候变化方面取得了几项最新进展,包括应对航空海运排放以及削减导致气候变暖的氢氟碳化物(HFC)的相关协定。这些议题是对巴黎协定的补充,是在联合国另外的独立框架中解决的。在WTO,很多成员也在致力于在今年完成环境产品的关税削减协定,包括一些与气候变化减缓和适应有关的产品。

随着巴黎协定生效,官员们和分析家们指出,成功实施协定非常关键,同时也警告,即使是现有协定下做出的减排承诺也不足以阻止全球变暖的灾难性结果。联合国环境项目(UNEP)上周称,即使按照巴黎协定中各国所提交的自定减排计划进行,2030年时的排放量将比全球气温被限制在较前工业时期升高两度以内这个目标所需的排放量要高出12-14亿吨。

此外,UNFCCC还警告说,如果按照现在的减排计划,将意味着全球到2100年升高2.9到3.4度。除了会造成日益恶劣的气候条件以外,还终将导致新产生数百万人生活在极端贫困中或者面临生活质量的极大下降。 

比较积极的消息是,在去年对风能和太阳能强大的投资力度之后,国际能源署(IEA)最近上调了五年内可再生能源增长的预期。但是,全球经济的将近80%目前仍依赖于化石石油,表明未来的任务仍十分艰巨,跨政策领域的协调需求也十分大。

谈判的结构

第22届缔约国大会将分多个架构举行。缔约国们已经授命巴黎协定特别工作组(APA)解决一些具体事项,其他的事项则由现有的科技咨询机构(SBSTA)和负责执行的机构(SBI)分管。这些议题将在第一周平行进行。 

在第二周,政府首脑和部长们将参加一个高级别的会议以及巴黎协定的首次缔约国大会(CMA 1)。首次缔约国大会也将成为巴黎协定的中心机构,只有那些已经批准协定的国家才能够参与决策。鉴于目前并非所有UNFCCC缔约国都已批准协定,第22届UNFCCC缔约国大会(暨)巴黎协定首次缔约国大会的主席将就如何确保协定决策的包容性问题继续进行磋商

一些评论家们期望第22届缔约国大会将制定出一项计划,确定在2018年执行巴黎协定所需的关键决议,因为到2018年时,缔约国们将召开促进性对话以跟踪在实现新协定目标过程中所取得的集体进展。

气候融资和能力建设政策

气候融资有望成为马拉克什大会的热点议题之一,谈判人员们将解决如何定义此类支持以及如何计算资金支持等问题。发达国家早前已经承诺到2020年每年调动1千亿美元用于气候援助,用于帮助发展中国家实现他们的气候目标。巴黎协定再次确认到2025年实现这个目标,并在文本中规定在2025年之前研究制定一个新的目标。两年前在利马,UNFCCC缔约国们还承诺每两年在高级别部长级对话中审议气候融资议题,马拉克什将是第二次讨论这个主题的大会。

在上个月的缔约国大会会前碰面上,澳大利亚和英国代表发达国家递交了实现这个目标的路线图。文件指出,公共支持将从2015年的410亿美元提高到2020年的670亿美元,并且认为部分资金将用来筹集全部所需资金。

5月份时,缔约国们同意在第22届缔约国大会上召开一次研讨会,讨论如何计算气候融资以帮助未来的工作。巴黎协定规定,发达国家应当提供关于公众支持的透明、连贯的信息,以帮助建立一个透明的信息框架,而发展中国家也应当确定他们的需求。关于适应气候变化所需融资的讨论也可能成为第22届缔约国大会的主题之一,因为此类支持资金的水平较低,此前曾有承诺会大幅增加此类资金。 

以上提到的关于气候融资的高级别部长会议对所有UNFCCC第22届缔约国大会的国家和观察员开放,有望会确定2020年的目标。根据最近关于气候融资流状态的分析,此次会议还将解决如何建立更详细的方法来获得和使用公私资金,以满足实际中的目标需求。 

多个消息称,希望谈判人员会讨论组建并启动一个巴黎协定能力建设委员会(PCCB),并给委员会选择确定一个明年的工作重心。能力建设委员会将支持发展中国家的气候行动努力。

合作的气候行动

第22届缔约国大会上很受期待的另一个讨论议题是“合作性行动”的议题,特别包括在执行巴黎协定的国家自定减排方案中采取的自愿协调行动,这是在巴黎协定第6条中所涉及的内容。专家们认为,这种协调能帮助缓和大家对较低竞争力以及与各国不同的减排措施相联系的碳泄漏等问题的顾虑。理论上,应对此类担忧会激励更多高雄心的气候措施,导致整体上更深入的排放削减。 

UNFCCC科技咨询机构议程(SBSTA agenda)预计会就巴黎协定第6条覆盖的三个领域进行谈判。经验丰富的气候观察家们指出,这会产生一个技术性工作计划,指导未来的工作进展。

第一个领域有关合作途径,包括“国际上可转移的减排成果(ITMOs)”。巴黎协定第6.2条指出,这些途径应当“促进可持续发展和确保环境整体性和透明,包括治理中的环境整体性和透明,以及适用强有力的计算方法,以确保避免重复计算,并与巴黎协定缔约国大会通过的指导方针相一致。”近来的讨论显示有必要澄清这些术语,以及巴黎协定缔约国大会应对哪些方面提供指导方针。

在实践中,国际上可转移的减排成果(ITMOs)这一条款可以涵盖有关碳市场之间的联系或者形成碳市场俱乐部等安排。欧盟和瑞士以及加利福尼亚州和魁北克州已经建立了类似的联系。这种发展趋势可以通过新的正在酝酿中的碳定价机制得到加强,这些做法合起来可以覆盖25%的排放。

第二个领域包括建立一个自愿机制以促进减排和可持续发展。根据巴黎协定第6.4条,有一个机构将监督其行动;激励和促进公司参与;支持一个缔约国的减排能被其他国家在合规中使用;以及帮助减少全球的总体排放。所有缔约国有必要澄清这些“行动”,机制将如何运行,以及“总体减排”意味着什么。

巴黎协定第6.8条建立了一个非市场途径的框架。其定义和范围有待澄清,但目前工作计划在搁置中。鉴于该条阐述的复杂性和风险,几个缔约国意见书缔约国和观察员国家已经就巴黎协定第6条提交了意见书。

其他贸易相关事项 

各缔约国将通过一个改进的论坛就“气候变化应对措施”的影响问题继续进行讨论,早前已经通过了论坛2016-2018年期的具体工作计划。“气候变化应对措施”这个术语指的是其他国家的气候行动对第三方造成的社会或经济影响。虽然这个题目并不仅仅有关贸易,但是气候变化政策和措施会涉及到贸易政策或者影响贸易流。

这个主题也通常产生意见分歧,因为历史上多强调这个问题与石油生产国的利益相关联,进而会提高补偿义务。这方面的讨论随着政治回应和经济现状的改变已经发生了变化,现在更多地是侧重于向越来越去碳化经济转型所需的调整需求,包括实现经济多元化和促进高质量就业。气候变化应对措施被日益看做是促使高度联系的全球经济向低碳增长目标实现可持续转型的关键议题。 

缔约国代表们还需要进一步确定巴黎协定论坛的最终形式,尽管一些评论员并不期待会在现阶段取得突破性进展。关于这个议题已经提交了六份意见书,包括俄罗斯,77国集团加中国谈判集团,美国和沙特阿拉伯联合意见书,非洲集团,小岛国联盟,以及欧盟。意见方案涉及要求继续在现有重点上增加新议题、研究任务或研究程序,或者进一步确定议程。 

这些谈判将以10月份关于经济多元化的研讨会成果为基础进行;讨论给予那些会受到低碳经济行动消极影响的工人“正当转型”支持所需的措施;以及创造体面就业。讨论还将由UNFCCC秘书处以技术文件的形式通报。大会主席国摩洛哥还将在11月15日召开一个高级别会议

先进技术的使用是气候适应和减排的关键,尽管各国一直以来就相关贸易工具和知识产权的恰当使用问题有不同意见。已经提交的阐述巴黎协定技术框架的多个意见书,为现有的技术机制提供提纲挈领性的指导方针。科技咨询机构中将进行有关谈判,并在5月份的初步意见交换基础之上进行讨论,UNFCCC秘书处另有一份相关的信息函,收集整理了所有的气候技术发展和转型行动和倡议。此次UNFCCC第22届缔约国大会的议程还包括如何更好地连接技术机制和联合国气候机制中的融资体系。

转型中的UNFCCC缔约国大会

总体来说,UNFCCC大会的目的是细化巴黎协定各方面的具体操作事宜;准备一份详细的2018年各国“国家自愿减排方案”审议方案;以及检验从2020年以来在确保每年所需1千亿美元气候资金上取得的进展——以及讨论必要的新工作任务。谈判人员们还将审议非国家和次国家地区做出的减排承诺情况。 

正确理解各国如何计划在巴黎协定框架内的单独行动或者集体行动,这对于迅速促进国际贸易和投资政策及框架而言十分关键。在一个日益全球化的经济中,贸易和投资是促进气候行动同时确保所有人可持续发展所必须的。

ICTSD报道;GREENBIZ,2016年10月26日,“马拉克什的UNFCCC第22届缔约国大会上的5个气候融资主题”。

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